政府监管的主要内容简介

（一）市场准入监管

对特许经营者的资质准入的监管。要以特许经营协议的核心内容作为招标的基本条件，综合考虑成本、价格、经营方案、质量和服务承诺、特殊情况的紧急措施等因素，择优选择进入者。

对项目公司的监管。项目公司是特许经营权的主要承载者和特许经营项目的实施者，由于契约的不完备性，特许经营项目运营中项目公司与政府之间信息的不对称性，双方追求的目标也不同（项目公司追求个人利益最大化，政府则期望实现社会效益最大化），以及外部环境对特许项目实施效果的不确定性影响，使得理性的项目公司在特许经营项目的实际建设和运营过程中可能会采取损害政府或公众利益的隐蔽行为，产生道德风险。因此，各国立法中一般都有关于特许经营项目授权后组建项目公司的严格监管要求，包括项目公司法律实体的建立及其资本、经营范围、公司章程、股权变更及转让、项目融资等经营行为。我国市政公用事业特许经营协议中一般也都开辟专章规范项目公司的一般义务。

对承包商的监管。由于基础设施项目的复杂性，项目公司一般会采取分包、外包的方式，将项目公司的勘探、设计、施工、监理等工程分包或外包给几家承包商，即使在基础设施项目的运营阶段，项目公司也可能保留一定数量的具有经营和维护基础设施经验的承包商。因此，政府一方面要加强项目公司对承包商的选择的监管，督促业主建立由专业技术管理人员组成的专家评审机构，评审承包商的入围标准、承包商资质、工程质量、资信评价等关键要素，定期提出评价报告并组织考核；另一方面，要加强对承包商经营行为的监管，以承包经营合同为核心，加强对承包商工程建设的安全、质量、诚信等方面的监管。此外，还应督促项目公司加强对承包商的管理，使其负连带责任。

对中介机构的监管。城市基础设施特许经营离不开专业化服务的支持，国内外的经验表明，中介机构的服务能力和服务水平，在一定程度上决定和影响了特许项目的实施进程。当前，我国市政公用事业特许经营实践中，缺乏高水平的中介服务机构和高端的中介服务人才，因此，政府在加强基础设施投资、建设和运营市场上中介机构的监管检查的同时，也要督促中介机构不断提高其服务质量。

（二）合同（特许经营协议）监管

合同监管的目的，一方面是加强对特许企业的管理，督促其履行协议规定的义务，另一方面，也是政府监督自身的手段。合同监管的主要内容包括：协议的格式和内容是否规范；合同的适用性，即是否考虑该项目（行业）的基本情况和特征；合同的执行力，即双方是否履行、执行合同的过程监管。监管的方式则包括订立审查、中期评估，以及建立特许经营合同争端解决机制，妥善处理合同纠纷。

（三）成本与价格监管

城市基础设施的特性决定了其具有非完全竞争力乃至非竞争性的垄断性的属性，这一属性也决定了政府必须加强对其服务（产品）价格的管理和监控。价格监管的基本原则是在满足低收入人群的基本需求以实现社会分配效率、保证经营者能够补偿成本以实现维护企业发展潜力、投资者获得合理的投资回报以刺激企业生产效率提高之间寻求一种均衡。《北京市城市基础设施特许经营条例》第三十七条特别规定：“政府价格主管部门制定的特许经营项目政府定价或者政府指导价应当遵循补偿成本、合理收益、节约资源和与社会承受力相适应的原则。与特许经营产品、服务无关的费用，不得列入特许经营成本。”近期各地出台的鼓励社会资本进入基础设施建设领域的实施方案中，也纷纷提出要稳步推动价格市场化改革，加强投资成本和服务成本监测，建立定期审价制度，逐步调整理顺价格收费水平，建立科学的价格形成机制等等。

加强对公用事业特许经营企业运营成本监管，要建立健全成本约束机制，激励经营者和承租者改革技术、开源节流、降低成本。成本监审主要包括定价调价监审和定期监审，要规范公用事业行业价格成本构成，划定定价成本的合理开支范围，建立合理的成本开支项目体系，要以行业的社会平均水平，而不是以企业实际发生的生产成本作为公用事业定价成本的直接依据。此外，还应建立公用事业企业定期上报成本资料制度，由企业按每月或每季的期限上报工资状况、人员构成、各种支出等成本构成因素，然后由价格管理部门进行审核认定，剔除虚列成本，约束企业倒逼政府定价的行为，接受社会监督。

对于价格监管的方式，一般有政府最高限价和最低限价管制，政府定价或政府指导价管制。此外，国家已经或准备对某些公共产品（服务）价格实施二部制价格管制，即把产品价格分为容量价格和使用量价格两部分。容量价格反映厂商的固定费用，是厂商生产的耗费成本；使用量价格反映变动费用，即为实际发生的增量成本。容量价格在满足市场要求的情况下相对固定，使用量价格由市场决定，反映市场供求规律。二部制定价在满足企业回报要求的同时，可实现社会福利最大化。还有一种管制方式就是价格联动机制，即当上游产品价格变动（上涨或降低）达到一定程度时，价格主管部门即可启动价格联动机制，相应调整公用事业价格，无须再进行成本监审、价格听证等程序，以减少行政成本，提高工作效率。

（四）运营监管

运营安全监管。一是企业安全生产监管，督促企业履行安全生产责任制，严格操作规程和规范，监管部门不仅要加强抽查、突击检查等监管，更要重视常态化监管；二是设备安全运营监管，包括一般设备、特种设备等；三是安全应急监管，一般特许经营协议中都有专门应急管理的条款，要督促企业完善应急保障和措施，以备急需。

网络系统监管。部分城市公用事业具有网络特征，如自来水管网、供热管网、煤气管网、排水排污管网等。对网络所有者的监管主要包括标准化的监管、互联互通义务的监管等。网络系统监管的目的是确保市政管网的互联互通、普遍接入义务得到遵守，联网定价由政府或公众掌握，维护市政公用事业管网市场开放和正常运营，提高规模经济效益。(www.xing528.com)

普遍服务监管。公用事业普遍服务是指特许经营公用企业向服务范围内所有居民提供同质的、价格可承受的基本公用事业服务。普遍服务的实质在于：服务对象无歧视、服务质量无差别、服务地域无限制和服务价格可承受。对于特许经营者提供公共服务的标准和质量的监管，在特许经营协议中，一般都要按照国家或行业标准做出具体约定，政府应当按照协议的约定对特许经营者的服务质量进行监管。在英国，公用事业监管机构会定期对各自行业的普遍服务条款进行审定，发布标准合同，并将这些条款订入许可证，这些标准条款成为制约企业经营者行为的约束性条款。我国政府也应当借鉴英国做法，适时对特许协议中有关服务质量标准的规定做适当修改，并增加普遍服务条款，强化特许企业平等接入、持续供应、质量安全、合理计费等普遍服务的理念。

（五）退出监管

前面的章节已经对特许经营者退出的原因和方式进行了介绍，此处不再赘述。这里主要介绍一下退出监管的方法及法律救济。退出监管是监管者主动实施的、迫使经营者退出市场的一种管理手段和方式，具体分为三种情况：

一是监管者终止特许经营权。我国相关法律法规规定，在市政公用事业特许经营中，政府出于公共利益的需要，有单方面修改协议条款或终止协议的权利。同时，我国有关法规也规定了政府在终止协议时经营者应当享有的救济权利。如，确因公共利益需要终止特许经营权的，政府应当给予补偿；被终止经营的企业有提出书面申辩、提起行政复议或行政诉讼等权利；不论是何种原因引起的协议终止，政府和经营者都必须保证公共服务持续的、不间断的提供；应根据不同的终止原因来确定补偿的范围和计算方式等。

二是监管者收回特许经营权。《天津市市政公用事业特许经营管理办法》第十三条对政府收回特许经营权的条件进行了界定，适用的行为主要是企业不遵守法律法规的规定、不履行协议规定的义务且拒不改正等行为。经营权被收回后，由政府临时接管。

三是监管者撤销特许经营权。撤销是政府机关对违法行为的一种法律处罚方式。《天津市市政公用事业特许经营管理办法》第十九条规定，对以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营权的单位或者个人，市建设行政主管部门报经市人民政府同意后，撤销其特许经营权，被撤销特许经营权的企业一般还会受到相应的处罚。

（六）移交监管

市政公用事业特许经营期满后，项目必须进行移交。尽管目前国内还没有特许经营项目期满移交的案例，但随着我国特许经营项目运营时限的增长，项目移交问题离我们越来越近，移交监管日渐成为政府监管的重要内容。目前，我国法律法规还没有明确移交监管的方式，根据相关规定和一般监管做法，移交监管可采取以下几种方式：

一是在特许经营协议中明确项目移交有关事项，包括项目移交的程序、方式方法、移交资产形态等。即使原先协议中因为无法对长远未来做出准确判断而没有对移交问题做出明确而具体的规定，政府主管部门也应在运营期及时与企业签订有关移交的补充协议。

二是检查和核实项目资产的状况，包括资产运营状态、保养维护状态、资产完整状态等，对项目设施设备性能进行测试。必要的时候可以设立一个由监管机构和经营者双方代表组成的委员会，以确定设施是否处于规定状况，是否符合项目协议中提出的要求。该委员会有权要求经营者采取合理措施，修理或排除设施中发现的任何缺陷和不足，还可约定在特许权终止的一年前进行一次特别检查或测试，监管机构可要求经营者采取额外的保养措施，以确保移交的资产处于良好状况。

三是合理的移交补偿机制。临近移交期时，经营者可能会减少投资和维护费用，这种状态下基础设施的服务质量极易出现问题，甚至移交给政府的项目可能是个空壳。因此，除了一般的监管措施以外，就需要采取一种经济补偿手段。即在移交期给特许企业一种激励，使其承担正常运营所需的投资但又不会使其过分投资。设计一个合理的移交期补偿机制非常重要。

四是缴纳资产质量保证金。监管机构可以要求经营者为顺利移交设施而提供特别担保，一般要求经营者缴纳保证金，用于支付损坏资产或财产的修理费。项目移交后，政府根据资产状况和约定的计算公式计算出应从保证金中扣减的金额，并返还剩余的保证金。