天津基础设施领域特许经营的现状分析

近十年来，天津市基础设施领域在开放市场、引入民营资本和外资方面取得了一定的成绩，在市政公用事业特许经营制度方面深入研究、积极探索，不仅出台了相关政策法规，还在特许经营项目实施方面进行了一系列的实践。

（一）发展现状

1.特许经营立法

2005年，天津市首次提出建立政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持方面对各类投资主体同等对待，并以政府令的形式印发《天津市市政公用事业特许经营管理办法》（津政令第91号）。《办法》中特别指明了特许经营适用的范围，主要包括六大类：公共汽（电）车、客运出租汽车、地铁、轻轨等；城市公共供水和自建设施对外供水；城市管道燃气；城市供热；污水处理；垃圾处理等，涵盖了城市基础设施的诸多领域。按照《办法》第六条、第二十二条之规定，可实施特许经营的项目主要分为三种情况：

（1）六大类项目范围内的新建项目；

（2）第六条规定范围内的现有市政公用事业项目，经市建设行政主管部门审核并报市政府批准后，可以直接授予原经营者特许经营权，并签署特许经营协议；

（3）对于市政公用项目未直接授予特许经营权需要经营者改制的，要通过公开招标方式重新确定特许经营者，并签署特许经营协议。

2.特许经营项目实施

2007年，天津市率先在供水项目建设上实行改革，按照“政府引导、市场为主、社会参与”原则，试行政府、企业、社会多元化投入机制。市自来水集团与法国水务巨头威立雅集团合作成立津滨威立雅水业有限公司。法国威立雅集团出资21.8亿元从市自来水集团获得子公司天津北水业有限公司49%股权，并获得政府30年的特许经营权。随后，该公司与天津市政府签署了《天津市水务项目投资战略合作协议》《天津市污泥处理项目投资战略合作协议》等4个合作协议，开启了公私合营的先河。天津市城市供水引入PPP模式投资运营，还引起了外国政府的兴趣，西班牙政府为其提供了470万美元贷款支持。几年来，得益于PPP合作模式的成功实施及国际金融机构的贷款支持，项目不仅满足了大港地区、经济技术开发区、空港物流加工区、临港工业区、中心渔港区近100万人口用水和生态环境改善，还大幅减轻了政府投入负担，提高了政府公共服务水平。

垃圾处理是公益性基础行业，具有一定的投资回报率，十分适合PPP模式开展。2010年6月，天津市静海县政府与天津紫兆环保产业投资有限公司共同出资3000万元，成立紫兆生活废弃物处理有限公司，县政府占49%股份，私人公司占51%股份，分两期建设62527平方米静海新城垃圾处理场，县政府授权项目公司特许经营30年。该项目采用先进的SWR（颗粒机）技术，实现了垃圾封闭处理和生产零排放。其中，超大垃圾运到切割机粉碎，其余的垃圾破袋后进入分选环节，通过“风选”“筛选”“磁选”“水选”等各种工序各自进入适宜的生产流程。金属、电池、玻璃等物品直接被分离回收；塑料制品经热熔后制成塑料颗粒，成为新的原料；布类、竹木类经相关处理后加入助燃剂。流程中都是自动化设备在运行，工作人员坐在控制室里，运用电脑设备控制。目前，该垃圾处理场日处理生活垃圾达到300吨，可基本实现静海新城及周边乡镇30多万居民的垃圾日产日清，经过这里几个小时的无害化处理后，直接销往全国高效设施农业基地。可以看出，通过特许经营方式引入市场机制，除了能吸引社会资本进入垃圾处理领域外，还有一大优点就是可以借此引入新的管理理念和治理技术，提高政府供给公共产品的能力和水平。

截至目前，天津市已在地铁、轻轨、供水、供热、污水处理等方面的特许经营项目拥有成功案例，先后成功组织实施了城市一卡通、地铁一号线、中心城区快速路、津滨轻轨、北辰科技园污水处理厂、津滨威立雅水厂、天保热电空港物流加工区集中供热（供气）、风电产业园污水处理、文化中心集中能源站集中供热供冷等十余项特许经营项目。另外，市政府还直接授予了城投集团的基础设施商业冠名、户外广告、海河旅游观光、加油加气站等四项特许经营项目，市政公用设施建设投资和经营主体多元化的格局逐步形成。

（二）实践总结(https://www.xing528.com)

通过总结天津市基础设施领域特许经营的实践，我们发现，特许经营的实施从指导思想上需明确三个方面的关系，从项目实践上则有三方面的经验值得推广至其他基础设施建设领域之中。

1.三个方面的关系

一是市场化和公益性的关系。市政公用行业的公益性和准公益性特点，使它一直处于自然垄断的状态，特许经营方面的法律法规，明确了对直接关系社会公众利益的涉及有限公共资源配置的市政公用行业，可以通过市场竞争机制选择投资者或者经营者，并在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务，这就把市场机制和公用事业结合在一起。

二是政府与企业的关系。通过签署特许经营协议，明确了政府和企业之间的权利和义务。一方面，允许企业通过BOT（建设—运营—移交）、BT（建设—移交）、TOT（移交—经营—移交）等多种方式，参与到市政公用设施的投资、建设和运营中来，改变了以往市政公用行业投资主体单一，政府或国有企业垄断经营的情况。另一方面，按照“政府主导、社会参与、市场运作”的改革思路，政府工作职能和重心逐渐由投资、建设和运营，转变到制定规划标准、选取特许经营者和对项目实施监管等方面来。

三是效率与公平的关系。特许经营改变了以往直接谈判方式选取投资者，而是通过公开招标等公开竞争方式优选项目法人，由他们提供向政府承诺的公共产品和服务。

2.三点实践经验

一是对已建成项目，通过试点带动，逐步扩大特许经营管理。其中，选择合适的试点项目是最为关键的。这一方面需要认真调研试点项目，做好基础性的前期工作，而且还要根据不同行业和项目的特点，明确特许经营的对象，设计整体发展的规划；另一方面，根据客观情况，将遴选出的试点项目与相关特许经营者进行配对、资格认证、签署特许经营协议等，并最终正式授予相应试点项目的特许经营权。目前，按这一方式的特许经营项目有城市一卡通、地铁一号线、中心城区快速路和津滨轻轨项目等。

二是对新建项目，从经营性强、具有社会影响力的项目为重点，推进特许经营工作。当前，天津市在这一模式下，积极挖掘项目资源、丰富项目储备，以污水处理厂等投资效益好、社会关注度高的项目为抓手，积极开放市场，通过精心包装、搭建宣介平台、拓展引资渠道等手段，以公开招标方式，引进各类社会资本参与，推进新建项目特许经营工作。像北辰科技园污水处理厂、津滨威立雅水厂、风电产业园污水处理、文化中心集中能源站集中供热供冷等项目实施得相当成功。

三是特许经营与招商引资相结合。政府部门在将合适的特许经营项目推向市场的同时，也一同作为天津市招商引资的项目向外界推介。其中，津滨威立雅水厂就是通过公开招标引进了法国威立雅的资金；北辰科技园污水处理厂、风电产业园污水处理项目由新加坡企业投资建设。这几个项目通过特许经营与招商引资相结合的模式，成功引入了社会资本。

总之，通过市政公用事业特许经营工作，拓宽了融资渠道，引入的民营资本和外资为城市基础设施建设筹集了资金。同时，加快推进了天津市市政公用事业市场化，引入了竞争机制，逐步建立了统一开放、公平、公开、竞争有序的市场，加快了市政公用事业的发展；规范了市政公用事业特许经营活动，加强了市场监管，保障了社会公共利益和公共安全。