直接引入社会资本：按项目分类的最佳解决方案

根据基础设施项目是否具备经营性这一特征，可将其分为非经营性、准经营性和经营性基础设施三大类。在“增量先行、盘活存量”的指导方针下，我们建议，可按上述项目分类的原则逐一引入社会资本。而对于相关项目的选取，有关部门可以从天津市已完成滚动修编的项目储备库中，确定合适的基础设施项目进行试点推进。

“增量先行”：一是在城市道路、快速路、排水管线等非经营性项目上，主要通过“之前公开招标、组建项目公司进行投资建设、建成后按合同约定由政府回购”的形式引入社会资本。二是在新建的轨道交通为主的准经营性项目上，以公共私营合作制（PPP模式）的方式吸引社会资本参与投资建设；另外，对于在建的轨道交通项目，可以通过股权融资、股权融资加上委托运营的模式引入社会资本。三是在新建的燃气和电力等经营性项目上，采用建设—经营—移交（BOT模式）、推行特许经营来引入社会资本，代替政府的直接投入。

“盘活存量”：一是在已建成的轨道交通为主的准经营性项目上，可采用融资租赁、资产证券化、股权转让等方式来引入社会资本。二是在已建成的燃气、热源和污水处理厂等经营性项目上，通过特许经营、委托运营、移交—经营—移交（TOT模式）等方式吸引社会资本进入。盘活存量的方法不太适用于非经营性项目。

直接引入社会资本需要满足两大前提：其一，在风险可控的前提下，通过引入竞争机制，更为有效地利用基础设施并提供更好的服务；其二，在符合市场化的原则下，降低政府当期对基础设施项目的投入，并减轻一次性财政预算的投资压力。为此，提出以下四种直接模式：

（一）市政公用事业的特许经营

市政公用事业的特许经营，是政府按照法律法规，通过引入市场竞争机制来选择项目的投资者或经营者，并明确其在一定期限和范围内经营某项公用事业产品或提供某项服务的制度安排。通过特许经营的方式来促进部分市政公用事业的市场化，这一直是政府鼓励社会资本参与基础设施项目投资的重要渠道。之前，天津也先后成功组织实施了津滨威立雅水厂、文化中心集中能源站集中供热供冷、北辰科技园污水处理厂、风电产业园污水处理等十多个特许经营项目。不过，天津的特许经营领域还亟待开拓，并且目前只有少数项目是经过公开招标程序来确定特许经营者的。最近，十八届三中全会的《决定》也明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。

因此，天津可以在新建或已建成的城市供水、供热、燃气、污水处理等市政公用事业为重点，选择市场化程度相对较高、经营性较强的基础设施项目，通过引入特许经营的方式，拓宽融资渠道、为城市基础设施建设筹集资金，并逐步形成投资主体多元化的格局以及提高运营的效率。此外，特许经营可以与招商引资相结合，政府部门在将合适的特许经营项目推向市场的同时，也一同作为天津市招商引资的项目向外界推介。这也是津滨威立雅水厂和北辰科技园污水处理厂等项目得以成功引入社会资本的宝贵经验。

（二）政府购买服务

政府购买服务是指政府将原先直接提供的公共服务，通过公开招标、竞争性谈判等方式，选择具备相关资质的社会服务机构和组织来提供服务。从国际经验来看，政府购买服务已是国际上一种较为普遍的做法。在7月份的国务院常务会上，李克强总理也提出要研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。同样，十八届三中全会的《决定》也明确指出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。可见，政府购买服务的模式对于目前中央政府提倡的“调整经济结构、转换政府职能、改善社会治理”具有十分重要的现实意义。

政府购买服务一般适用于非经营性的基础设施项目。其具体运作分为两个阶段：第一阶段是先由社会资本和政府签订购买服务的合同，然后私人公司负责投资和建设基础设施项目；第二阶段是由政府通过分期付款的方式用未来年度的财政收入向投资者购买上述基础设施所提供的服务，其中，按合同规定的服务期限和付费标准，支付所购买服务的数量和质量，最终保证私人公司收回项目投资。(www.xing528.com)

为此，政府购买服务可用于天津城市道路、快速路、排水管线等非经营性项目以及这些项目后续的保养和维护工作。通过这一模式，一方面可以引入拥有更具专业技能和服务效率的社会组织来提供服务，另一方面也可以使政府从直接提供公共服务的角色转变为公共服务政策的制定者、购买者和监督者，以此来更好地实现资源的优化配置和建立服务型政府的目标。

（三）公共私营合作制（PPP模式）

公共私营合作制是项目融资的一种新型实现模式，通过这种合作模式，参与各方都可以取得比独自承担基础设施项目更为有利的结果。北京市地铁4号线是比较典型的案例，即由社会资本（香港地铁公司）与北京政府合作成立特许经营公司，参与4号线的建设和运营。

对于公共私营合作制的运作方式，先由政府及控股企业与社会资本共同出资设立一家项目公司，再由项目公司按照市场化的原则主导基础设施项目投资、建设和运营的整个过程。不过，政府并不是把全部责任都转移给项目公司，而是通过对项目的扶持来实现共赢。由于基础设施项目的收入往往不能将成本全部收回，所以就需要政府对建设成本进行适当的补贴。最为常见的补贴方式是对项目公司进行建设期补贴和运营期补贴。

因此，公共私营合作制适用于天津新建的轨道交通为主的准经营性项目，可以通过私建私营（类似深圳地铁4号线的方式，私人企业直接介入项目前期的建设以及后期的运营）或公建私营（像北京市地铁4号线，港铁公司只负责4号线的运营和管理，并不介入项目前期的建设）的方式，聚集社会资本用于基础设施项目的建设。同时，政府也可根据企业所提供的服务质量、效益状况等指标，对企业进行考核，并给予相应的激励与约束。

（四）股权融资

随着资本市场的迅猛发展，我国部分参与基础设施建设的企业借助资本市场上市（发行股票）进行融资是一个较为有效的途径。比如，在前些年，各地的高速公路企业纷纷进行股份制改革，并最终通过定向募集和公开上市发行股票的方式，使社会资金进入高速公路行业有了一个全新的渠道。可见，股权融资是一种通过引进战略投资者的新方式。这一方面是为了扩大企业的融资渠道，另一方面也是为了进一步提升企业的运营效率和公司的治理水平。

特别的，天津燃气集团和香港华润燃气之间的股权合作是本市最为成功的一个典型案例。燃气集团公司与华润燃气（香港）投资有限公司合资合作，成立津燃华润燃气有限公司。其中，在合资公司注册资本50亿元中，华润燃气以现汇出资24.5亿元、占出资额49%，而燃气集团公司以有效经营资产及相关负债出资25.5亿元、占出资额51%。另外，燃气集团也拟定以“资产整体上市”的方法来解决未来的融资问题。其中，初步设想是津燃华润燃气公司先发起收购上市公司股份，再由上市公司通过新发H股、定向增发、A股发行、债转股等多种方式来进行融资，接着利用所融入的资金来收购津燃华润燃气公司的全部燃气资产，并最终实现燃气资产的整体上市。

因此，天津有条件的相关基础设施企业可以借鉴燃气集团的成功经验，利用自身宝贵的存量资产最大限度地利用好资本市场这一重要的直接融资平台，通过结构调整、兼并重组、参股控股等资本运作和资产运营手段，以此来盘活存量资产并提高国有资本的运营效率。此外，市国资委等部门需要积极协调企业、社会资本与政府这三者间的关系。在股权融资的过程中，通过细化落实盘活存量资产的利用方案，积极推进国有经营性资产的证券化，保证相关企业能更好地引入合适的社会资本。