政策和制度阻碍社会资本进入基础设施领域的障碍

基于市政基础设施建设领域属于国计民生的行业，从政府宏观调控的角度而言，需要加强对这些领域的控制力度。因此，为保证国有资本的控制力，政府对进入市政基础设施建设的社会资本审批门槛很高、标准很严。不过，这又往往导致矫枉过正的现象，也就是将很多实际符合要求的社会资本拒于基础设施领域之外，设置“玻璃门”和“弹簧门”的现象屡见不鲜。

特别是近些年，中央和地方各级政府也颁布和出台一系列鼓励社会资本进入基础设施建设领域的政策和法规，主要包括《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）、国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）、《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》（住建部2012年6月发布）、《鼓励和引导民间投资健康发展的税收政策》（国税总局）、《外商投资产业指导目录（2011年修订）》等。但真正落实到具体实施上则明显缺乏可操作性，这也就直接导致社会资本难以实质性的进入。其中，主要表现为三个阶段的政策障碍：一是在“事前”，相关部门没有及时地预告项目信息、明确相应的准入标准以及没有清晰的路径设计；二是在“事中”，政府没有充分地给予配套措施和运营建设上的支持，像土地使用政策、价格政策、行业技术规范、服务质量和监管细则等方面都缺少明确的说明；三是在“事后”，涉及社会资本退出机制上，由于没有明确的规定，这就使得社会资本的投资安全和收益方面缺少相应的保障。

（一）事前的玻璃门

一方面，在位的国有企业不愿肥水外流，利用自身所处的行业优势，故意设置一些进入壁垒；另一方面，政府监管、行政审批等相关部门有着根深蒂固的观念，以种种借口变相提高行业的准入门槛。这将有意进入的社会资本排斥在基础设施领域之外，也就是设置了一扇所谓的“玻璃门”。其中，预告制度和审批制度的缺失成为了事前阶段最为主要的壁垒。

其一，在社会资本进入基础设施领域时，不规范的预告制度往往造成信息的不对称。市政公用事业项目一般是由政府或政府许可的公司发起与规划的，而普通的民营企业难以获得及时准确的信息。尤其是在招投标信息发布的时候，由于信息传递不通畅，社会资本不能及时获取招投标的信息。像天津市目前已进行的特许经营项目中，只有少数项目是经过公开招标程序选择特许经营者的。因此，这就导致有意前来参加投标的社会资本寥寥无几，最终也就无法达到开放市场、打破垄断、引入竞争和吸引资金的目的。

其二，不规范的项目审批制度也是制约社会资本进入基础设施领域的一大制度上的障碍。虽然有相关规定指出“法无禁止即可为”，但目前在我国，社会资本进入市政公用事业的时候，还需要严格复杂的行政审批。也正是由于那些掌握审批权力的政府官员常常假公济私以及在审批过程中的暗箱操作，通过行政性审批收费、拖延审批时间等方式来层层设槛，使得社会资本面临较高的交易成本和寻租成本。例如，在涉及基础设施项目的特许经营权的授予上，政府需要为项目的建设和经营提供特别的行政许可。但长期以来，社会资本进入基础设施领域，常常面对的是有特许权项目但无特许权制度的局面。这种制度的缺失使社会资本在投资基础设施项目的时候往往是费时费力、效率低下。

（二）事中的弹簧门

当社会资本进入之后，在位的国有企业仍能利用自身在资源、技术等方面的优势，故意刁难和排挤新进入的企业。比如，国有企业利用所拥有的基础设施（自来水管网、污水管网、燃气管网等），故意设置壁垒，要求新进入企业支付较高的管网接入费用，使其承担高额成本，并最终导致社会资本因无利可图而不得不选择退出该领域，这就是所谓的“弹簧门”。其中，配套政策的缺失成为了事中阶段最为主要的壁垒。(www.xing528.com)

在社会资本进入基础设施领域的过程中，一个项目往往会涉及政府的多个部门，但是目前城市资源的协调和配套机制还不太完善，这就使得整个城市的资源相对比较分散，不能有效聚集。以天津市的轨道交通为例，其投资建设采用“一级政府、一级管理”的方式，即轨道交通的规划、投资、建设，包括沿线拆迁的成本全部由市一级政府承担，而区县只负责拆迁的具体组织工作，这就导致市财政吃紧，但各区县政府的积极性却没有被调动起来，甚至有部分区县政府对其辖区范围内的拆迁工作比较消极，拖慢了整体的建设进度。这就是一个典型的配套政策不到位的例子。其中，社会资本最为看重的配套政策主要涉及到如下三个方面：

一是土地使用政策缺乏保障。使用土地的保障是社会资本相对看重的一大因素，但随着城市用地的开发，土地的使用政策有可能随时被调整。像天津市106处的公交场站中，两证齐全的场站数量只占到10%，大多数由政府建设提供的公交场站仅有土地使用权，而开发商提供的场站也存在不稳定的因素。同时，天津市公交枢纽的用地保障也缺乏相应的法律法规、建设用地的相应土地储备制度尚未建立、场站用地联合开发条件下产权界定等规定也还未成熟，这些都制约了公交场站建设的推进。

二是价格形成机制尚未建立。地方政府要想成功吸引社会资本进入基础设施领域，首先必须建立一套科学的价格形成机制。但目前我国各类基础设施所提供的产品和服务项目的收费标准必须经物价部门的审批，并且政府部门的补贴政策也常常不到位，这给项目的收益带来很大的不确定性，直接影响到社会资本参与基础设施建设的积极性。

三是市场化融资政策受到限制。由于基础设施领域需要较大的前期投入，所以企业进行相应的项目融资是必不可少的。但目前市场化融资还受到很多政策限制，许多新型融资模式虽已有试点，但实际操作过程中困难重重，难以广泛推广与应用。例如，像比较常用的BT模式下的基础设施项目产权存在权属不清的问题，企业无法进行抵押及租赁等相关融资操作。虽然建设项目在移交之前，其所有权是属于在建企业的，企业理应可以利用所有权来进行相应的融资操作，但这种所有权如何体现出来，也就是所有权如何进行抵押，这些都没有明确的法律规定，因此，也就导致了相应的融资操作无法进行。

（三）事后缺少退出机制

其实，能否成功退出某一行业，也是社会资本在决定进入该行业过程中必须要考虑的问题之一。但由于公用事业具有资产专用性强和沉淀成本高等特点，社会资本进入基础设施领域就存在着退出的障碍，无法依靠自身实现有序的退出。反观发达国家，在市政公用事业领域都普遍有一套“企业退出、政府援助”的机制，以帮助企业成功退出。而在我国，资本市场和产权交易市场尚不完善，并且更是缺少相应的退出机制和退出援助的法律制度，因此，退出壁垒的存在也成为制约社会资本投入基础设施领域的又一道壁垒。

除了以上的政策障碍之外，还存在缺乏法律保障的障碍。假使不存在“玻璃门”和“弹簧门”的现象，在社会资本进入基础设施领域之后，如果没有相应法律保障的话，社会资本在竞争中仍难以享受到平等的待遇、缺少应有的话语权。可以说，现有的很多政策都还只停留在部门规章的层面，还远远没有上升到法律法规的层面。比如，至今我国的《公用事业法》仍然没有面世。另外，对产权的法律保护也是保障社会资本投资安全和收益的关键因素。但目前，我国的法律对社会资本产权的保护还远未到位，政策的不确定性和政府信用的缺失，常常会给社会资本带来巨大的损失，并挫伤社会资本投资的积极性。