政府、社会和市场三位一体融资模式

归结起来，北京城市基础设施融资是采取“政府主导、社会参与、市场运作”三位一体的融资模式，通过充分调动政府、社会和市场的力量，建立多元化、多渠道的基础设施建设融资体系，保障基础设施建设所需资金的有效供给。

（一）政府主导

政府主导是北京基础设施投融资模式的最重要特色，北京作为我国的首都，政府具有雄厚的政治、经济、社会基础，为其采取政府主导的投融资模式提供了良好的基础条件。政府主导融资模式能够直接有效地贯彻政府的公共政策，较好地兼顾经济效益和社会效益，避免单纯市场化造成的过度追求利润最大化，对社会效益高的公共基础设施提供不足的弊端。同时，政府主导的投融资模式有利于综合“官产学研”等各方面力量，全面协调配合推动基础设施建设，如图5-2所示。多年来，特别是奥运会以来，北京加大了政府投资力度，仅地方政府在基础设施方面的固定投资就高达50%左右，与其他社会投资、外部资本、国内贷款、债券融资等融资方式之和相当。

图5-2　北京市地方政府投资和总投资（地方和中央）占基础设施固定资产投资比重

政府主导的投融资模式使北京基础设施得到了较大改善，区域空间规划更加合理，功能定位更加明确，公共基础设施服务更加完善。大批交通、水、电、气、热及环境等重大基础设施项目相继建成并投入使用，全市基础设施承载能力显著提升，层级结构进一步完善，现代化水平大幅提高，为成功举办奥运会，实现全市经济社会持续、快速、健康发展奠定了坚实可靠的基础。

资源配置效率是政府主导型投融资模式面临的最大挑战。政府作为投融资决策主体，其决策目标往往不够明确，责任定位相对模糊，决策的程序不够规范合理，激励机制设计也容易存在一定问题，加之一些其他管理体制机制的深层次问题，导致政府主导投融资模式效率较低。配置效率的低下意味着政府资金没有被充分的利用，限制了基础设施建设的发展，科学安排基础设施投资，才能充分发挥财政资金在保障和改善民生、促进社会事业发展等方面的引导作用。

（二）社会参与

发挥融资平台作用，鼓励社会资本参与是北京基础设施建设模式的重要内容，积极创新融资模式。明确政府与投资者之间的风险分担、风险补偿机制，营造公平竞争环境。积极采用BT等融资模式，探索融资租赁、保险债权方式，吸引社会资本进入。特别的，北京市政府投融资平台依托区域优势，整合政府与民间资源，是一种同时表现出商业形式和政府属性的创新模式——公建私营模式。(https://www.xing528.com)

北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，凸显地铁项目的盈利部分，进行特许经营，以达到吸引社会投资的效果。

在经营性项目符合城市发展规划和产业政策的前提下，政府与企业签订特许经营协议。由政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设。企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给企业，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。同时，政府要根据企业所提供服务的质量、效益状况等指标，对企业进行考核，采取相应的激励与约束措施。在项目执行过程中，如果企业发生违约事件，政府将有权收回企业对项目的经营管理权，处置企业投资。特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。

（三）市场运作

市场运作是保证政府主导型投融资模式运作效率的根本，市场能够发现均衡价格，是资源配置的最有效方式。建立和完善政府主导融资模式的市场运作机制应该从以下几个方面入手：

第一，建立有效的竞争制度。基础设施建设投融资过程必须引入竞争机制，打造公平自由的竞争环境，做到信息发布及时公开透明，在规定的信息发布平台和主要媒体进行公开发布，尽可能地让更多相关企业收到信息。在竞争过程中，要对所有的企业，包括国有企业、私营企业和外资企业，一视同仁，不设定不合理的特殊门槛，规范招投标制度，保证所有企业获得公平的竞争机会。政府要建立透明的决策机制，不能搞暗箱操作，实行严格的招投标公示制度。

第二，培育独立的市场主体。市场主体是完善市场机制的经济细胞，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代市场主体是市场机制发挥作用的基础。在基础设施建设市场，投融资资金规模巨大，一般需要大型企业才能承担，在中国多数大型企业是国有或国有控股，与政府有着密切的关联，这都将不利于市场经济发挥作用。另外，在培育独立的市场同时，还应该进行适当的业务分割，使更多的普通企业也有资格参与基础设施建设。

第三，建立畅通的退出机制。退出机制是竞争的结果，也是健康市场秩序的基础。退出机制包括两类：一是正常退出，二是非正常退出。就正常退出而言，在建设、运营等各个阶段，部分完成任务的企业可以正常退出该体系，或者退出其全部或部分股份，以继续参与其他经济活动；非正常退出是指在建设、运营过程中，出现质量等违反合约或法律的问题，强迫其退出，寻找更优的企业继续参与建设运营。

第四，建立严格的监管机制。市场监管是规范市场机制的重要组成部分，自由竞争绝不是没有监管，而是有着更为严格的监管。虽然逐步降低事前监管，放开进入限制，鼓励市场竞争，但是进一步加强事中和事后监管，倡导全程监管、全面监管，是以具体行为导向和具体结果导向的监管方法。加强事中事后监管要严把基础设施建设质量关，做百年工程、百姓工程，严厉查处重大基础设施项目腐败问题，严格进行决策失误问责，提高决策科学性、有效性。