PPP模式结构与应用条件解析

（一）PPP模式典型的结构

PPP模式典型的结构为政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

（二）PPP模式适用条件

PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。如果没有前提条件约束和配套机制保障，其结果很容易适得其反，不但很难取得预期成效，还可能会导致乱象频出。PPP模式成功运行需具备以下条件：

1.政府支持

在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目运作提供政治和法律环境。因此，政府采用PPP模式应转变管理和调整职能，以适应PPP模式管理的需要。一是公共部门需审慎核准项目，建立一个适合项目发展的程序，确立PPP的法律地位，通过市场选择合作伙伴，全面评估合作伙伴的建设及运营实力，择优选择合作方。二是公共部门在做出承诺时一定要审慎，保护资产安全，降低融资成本，保证项目的可持续性，使私方获得合理并可以接受的收益。公共部门一定要信守承诺，否则难以保证PPP项目的可持续。三是公共部门要确定清晰的边界（包括资产和监管边界），如市场准入、价格和普遍服务等监管，以效率监管为前提和保证。要实现这些目标，需要公共部门具备较高的公共管理能力。

2.必要的激励机制(www.xing528.com)

PPP模式下，如果在合同中能确定激励机制，就能较好地避免传统公共项目建设的不足，比如超期与超支等问题。一是要确定支付机制，促使私方按时完工并且不超支。在PPP模式下，特别是公共部门直接购买服务的项目，私方唯有提供符合要求的产品或服务，公共部门才会支付。在项目建成和提供服务前，公共部门不会支付。因此，私方在投标时，必须精打细算，将整个合同期费用控制在合理的范围内。二是明确奖惩机制，促使私方提供产品或服务符合标准。假如私方提供的产品或服务不符合合同要求，公共部门将惩罚私方，比如削减支付额。三是安排合理的资本结构，尽量保证各个参与方利益一致。

3.合理分担风险

PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，需要面对很大的风险，无论由公共部门还是私方单独承担，都对项目实施不利。为保证PPP项目的成功实施，必须在公共部门和私方之间合理分担风险。需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担，这是保证PPP项目运营成功的基础。

一是发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。二是风险和收益要匹配。高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，在项目寿命期内保持理性和谨慎的行为，这是构成紧密利益共同体的前提。三是量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果投资者承担了其无法承担的风险，就会缺乏控制能力。尤其是在PPP项目实施阶段中，如果项目的某些风险比之前估计的高很多，就不能让某一方单独承担那些放大的风险，否则将影响风险承担者的积极性。

4.机构与环境支撑

一是要有完善的法律、政策体系保障。PPP模式有效运作需要清晰、完整和一致性的政策法规，这是发挥PPP优势的必要保证。二是诚信是根本。在PPP模式下，利益攸关方的合作应建立在平等诚信的基础上。私方不能以牺牲服务质量为代价，进行恶性价格竞争。公共部门也不能利用管理者的优势，获取强势谈判地位，更不能人为挤压私方的合理收益。三是要有专业化机构和人才作为支撑。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。这是一项系统且复杂的工作，需要政府成立专业机构推进PPP模式。