英国PPP模式的实际应用探析

PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。尤其在各种工程项目中，PPP模式被广泛应用。1992年，英国最早在工程建设中应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。

目前，英国逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度，形成了完整的私营企业参与公共建设的推动机制。

一是成立专业机构规范管理。1992年，英国政府推动民间投资提案制度，引导私营企业参与公共基础建设投资。1997年，英国工党执政，为了推动PPP模式发展公共事业，设立专门机构组织和协调相关事宜。2000年，成立了合作伙伴关系组织PUK，专门从事公共部门的PPP项目，为政府公共部门与私人部门搭建了合作平台。2011年，财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。最终，英国形成了三级管理机构，共同负责PPP模式运作。一是财政部负责制定政策及批准纲领；二是由英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构的专门知识及资源，并协助公共部门落实PPP模式的重要目标；三是由公私营机构合作署（由地方政府拨款成立的机构）向由地方政府协会委任的董事局问责，并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。

二是确立完善的评价制度。在总结了基建、医疗等领域的大量项目经验基础上，2004年英国财政部公布了《资金价值评估指南》《定量评价用户指南》。其中，评估指南是在与公共、私营部门广泛和深入地讨论之后，财政部设计了项目资金价值最大化的程序框架，作为推动公共部门成本比较的重要方法；用户指南包括两部分内容：第一部分是用户指南，第二部分是工作案例，用户指南为作为采购当局的政府部门提供了一个数量分析工具，帮助政府部门通过对项目的资金价值的评价，进而做出相关决策，比如采用哪一种PPP方案，或者沿用传统模式。(www.xing528.com)

在推动任何一个公共项目前，无论资金来自公共部门或私营部门，政府均可以进行前期可行性研究，目的是使公共部门的利益最大化。并且，对政府部门的职责进行梳理和定义，不是所有公共建设项目均适合采用PPP模式，从而引进了资金价值评估标准作为公共项目建设和运营方式选择的重要参考。

英国PPP项目发展主要有两个特点：一是PPP项目规模庞大。目前，英国PPP项目的价值额和数量约占到全球的1/3。1987年—2012年，英国一共批准PPP项目730个，其中650个在运营中，运营金额540亿英镑，主要集中在交通、医疗和教育领域。从项目金额上看，交通占比36%、医疗占19%、教育占14%、保障房占比10%。从项目数量上看，医疗占比32%、教育占24%、保障房占比13%、交通占7%。即便在发达国家当中，英国PPP项目发展也大幅领先。例如，1990年—2006年，美国PPP项目在交通基础设施领域的融资规模为10亿美元，而同期英国在该领域的PPP项目融资规模高达500亿美元。二是公共服务领域应用增加。目前，英国PPP项目的适用领域涉及一般公共服务，并且向公共服务领域扩展，涉及国防、公共秩序、娱乐文化、教育等。2005年—2009年，从项目金额看，教育领域的PPP项目占比27%，卫生领域占25%，交通领域占17%。从数目衡量看，教育领域占比35%，卫生领域占34%，一般公共服务领域占14%，交通运输业仅占4%。无论从项目金额和数量上看，近年来，教育、卫生领域PPP项目占比均超过50%。以伦敦地铁为例，1997年，英国政府考察了多种方案，准备扭转地铁投资严重不足局面，最后用PPP模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月正式签约，伦敦地铁公司将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司，运营和票务依然由伦敦地铁公司控制。

在保障房建设上，英国也采用PPP模式。英国是住房保障体系比较完善的发达国家，同时PPP模式应用保障房运作较为成熟。解决保障性住房的融资，英国地方政府主要采取了三种模式：一是地方政府将原有的大量公租房转移到房协，由房协通过私人贷款或者自有资金进行修缮，达到安居房标准；二是设立地方政府附属的管理机构，专职建造和管理住房，收入主要依赖政府拨款和租金收入。三是私人主动融资，由政府部门和私人部门合作成立项目公司，由政府财政向私人部门提供融资贷款，用于保障房建设和维护，其中，中央政府主要承担项目的建设和融资，项目公司负责支付修缮管理成本。