非经营性基础设施部门融资模式的选择方案

（一）传统非经营性基础设施部门融资模式

传统的非经营性基础设施部门投融资模式就是以政府投资为主体的直接投融资模式，主要资金来源是政府财政资金，包括：财政税收、特种税费、基建国债等。

1.财政税收

财政税收包括中央财政和地方财政两个部分，中央财政方面主要是中央预算内投资，此类项目一般由国家发展改革委根据年度计划统筹安排，特别重大的项目由国家发展改革委核报国务院批准，其余项目按照隶属关系，由中央有关部门审批后抄送国家发展改革委。

地方财政具有基础设施投资的较高热情和冲动，但由于地方财政财权有限，且各项民生性工程压力逐渐增大，城市基础设施预算内投资比重减少，占城建资金的比重总体呈下降趋势。

2.特种税费

城市基础设施建设特种税费包括城市维护建设税、公用事业附加费、市政公用设施配套费、水资源费、燃油税、土地批租收益等。其中，土地批租收益即土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，土地财政是目前地方政府财政的重要来源，甚至超过了预算内财政。

3.基建国债

国债专项资金，中央政府为扩大内需、拉动经济增长，通过增发国债专款专用于基础设施建设等方面的资金。国债专项资金分两类：一类列入中央预算支出，用于中央项目建设和补助地方项目建设；一类转贷给地方政府和中央部门，用于地方项目和中央部门项目建设，由地方政府和中央部门还本付息，不列入中央预算，也不作财政赤字处理。1998年以来，国债专项资金发展迅速，为我国保增长和改善基础设施环境做出了重要贡献。

（二）非经营性基础设施部门融资模式创新

创新非经营性基础设施融资模式，突破政府投资瓶颈，将非经营性基础设施向经营性基础设施转化，进而吸引社会资本进入非经营性基础设施领域具有重要意义。

1.隐性资产显性化

非经营性资产具有公益性特征，传统上该类资产难以形成有效的直接现金流，但隐性资产也是基础设施部门的宝贵财富，充分地发掘和利用隐性资产，以市场需求为导向，科学地界定、归类和评估隐性资产价值，合理地进行机制设计，能够实现隐性资产显性化，形成稳定有效的现金流。

最直接的隐性资产显性化方式是冠名权、广告费等。基础设施作为公共性产品，最大的特点是使用者数量大，使用频率高，这种附属于有形资产上的显著优势为冠名和广告奠定了基础，是基础设施的重要隐性资产。对冠名权、广告权的拍卖首先需要完善拍卖规则、程序，一方面为基础设施建设和维护提供资金支持，另一方面为企业树立品牌价值。

2.资产证券化

资产证券化融资，是指通过发行资产支持债券来融资的一种方式，它把缺乏流动性、但能够产生可预见的具有稳定现金流的资产，通过一定的结构安排，对资产中的风险与收益要素进行分离与重组，进而转换成为在金融市场可以出售和流通的金融产品的过程。在该过程中资产被出售给一个特设目的信托机构SPV或其他中介机构，然后，该机构通过向投资者发行资产支持债券以获取资金。资产证券化起源于20世纪70年代末的美国，最早主要用于住宅按揭贷款，当时美国金融机构面对通货膨胀、存款利率提高、经营环境恶化的状况，强烈希望寻找一种能提高住房抵押贷款流动性、补充新资金的工具，在这种情形下，资产证券化应运而生。它打破了传统金融中介的局限，迅速成为国际资本市场发展最快、最具活力的金融工具，并逐渐形成了一套较为完善的运行机制，通过风险隔离、信用增级等金融手段的运用，盘活了流动性较差的资产，降低了发行主体的融资成本，也提高了资本市场风险的动态配置效率。资产证券化的目的在于通过其特有的提高信用等级的方式，使原本信用等级较低的项目照样可以进入国际证券市场，利用该市场信用等级高，债券安全性和流动性高、债券利率低的特点，大幅度降低发行债券、募集资金的成本。与其他融资方式相比，资产证券化有以下特点：（1）风险性较低。因为资产证券化是以资产的存在作为基础的，这就使其具有稳定的现金流入，而且在证券化过程中，会将多个原始权益人的资产集中成一个资产池，通过结构性重组再进行证券化从而实现资产的流动性和可转让性，这样又进一步降低了风险。（2）产权和负债均未发生变动。因为资产证券化出售的是资产的预期收入，不是收购股权，原有的股东结构没有发生变化，其地位和隶属关系也没有变化，此外，所获取的资金并不构成负债，出售主体获得了所需要的融资但并不因此而增加负债。（3）风险的特定性。投资者的风险取决于可预期的现金流入，而并不是金融机构自身的资产状况和评价的等级，由于信用评级机构的介入，投资者的预期收益可以得到一定程度的保障。(www.xing528.com)

3.影子收费制度

影子价格反映机会成本，即在市场机制缺位条件下，估测的完全竞争性均衡价格，是对资产。影子收费不是一项专门的融资机制，而是费用补偿机制，但这种给付结构并非当期全部给付的形式，而是通过延期分期给付，由此降低了融资负担，缓解资金压力，增加公共产品供给，提高了产品使用效率。

影子价格的确定是影子收费制度的核心。实践中，影子价格通常综合考虑基础设施建设成本和设施使用率，影子价格反映要素边际生产力，即边际成本，但通常估测边际成本具有一定的难度，所以一般用平均成本加上市场合理报酬率；同时，影子收费虽然不是直接使用者付费，但参考实际使用率，包括基础设施收益人数和收益频率。

4.融资租赁

融资租赁是指出租人根据承租人的要求，向承租人选择、指定的供货商购买租赁物，承租人按约定的条件支付租金，取得租赁物的使用权。租赁期满后，承租人可采取续租或按残值留购出租物，或按约定向出租人交还租赁物。基础设施因为具有高信用的政府背景，潜在现金流稳定，增加了融资租赁的安全保障，降低其运作风险，且基础设施项目资金量大，一般处于垄断地位，这都意味着此类项目具有天然良好的融资租赁基础。

融资租赁分为直接性融资租赁和杠杆型融资租赁，对于大型机械设备而言，直接融资租赁难度增加，因此一般使用杠杆型融资租赁。先由出租方提供部分租赁物资金，然后向银行等其他金融机构融资实现租赁物的购置。银行等金融机构在杠杆租赁过程中承担一定风险，贷款人通过对出租资产的偿付其贷款，对承租人没有追索权，出租人共同拥有租赁标的的所有权和处置权。融资租赁的目的是获得租金收益，不直接参与基础设施建设、运营、维护和管理。

（三）公平与效率的权衡

非经营性基础设施融资模式创新，主要途径就是向经营性基础设施转化，这要求基础设施能够形成稳定有效的现金流。虽然向经营性转化有利于基础设施融资效率的提高，但可能面临的最大的问题是公平性。引入社会资本进行基础设施建设，必须保证公平，不能因为定价过高，导致基础设施的可享受性不足，甚至变成富人俱乐部。基础设施产业与居民日常生活息息相关，具有明显的公共服务特征，如果将其与普通商品等同，让消费者完全依靠自身的消费能力去消费，或完全任由私营部门“嫌贫爱富”的定价，都将使基础设施产品的普遍服务受到影响，这将与政府职能相违背，因为保护公民基本基础设施产品和服务的享用权也是政府的主要职能之一。基于此，进行基础设施项目融资也需要从对公平性的影响的角度评价民营化的效果，与前效率性指标不同，对公平性指标的评价属于社会评价，在很多情况下，对普遍服务的影响无法进行定量分析，需要将定性指标和定量指标结合起来。总之，基础设施融资模式创新，需要综合权衡效率与公平，在保证效率的前提下，全面提高基础设施项目的共享度。

【注释】

[1]资料来源：Public infrastructure financing:An international perspective.Australia.Productivity Commission,2009.

[2]Public infrastructure financing:An international perspective.Australia.Productivity Commission,2009.

[3]RREEF(2005),Understanding Infrastructure.RREEF Real Estate and Infrastructure Research:London.

[4]PENG,HSUWEN,and Graeme Newell."The significance of infrastructure in investment portfolios." SIGNIFICANCE 21(2007):24.Mercer(2005),Infrastructure-going global and listed.Mercer Investment Consulting,Melbourne.UBS Investment Research(2006),UBS Infrastructure ＆ Utilities Index:August 2006,UBS,Sydney.

[5]Institute of Development Studies ＆ Engineers Against Poverty（2012），Development Finance Institutions and Infrastructure:A Systematic Review of Evidence for Development Additionality

[6]郝杰.城市基础设施项目可经营性分类研究[D].上海:同济大学,2006.