经营性与非经营性部门转化机制优化方案

非经营性基础设施向经营性转化主要方式有两种：一种是业务分割机制，即通过将原有业务细化分割，剥离具有经营性或准经营性业务进行市场化操作，将剩余的非经营性业务由政府集中物力财力进行；另一种是业务转化机制，如将原非排他性或非竞争性的产品或服务通过政府特定的规制行为使得具有排他性和竞争性，从而实现非经营性部门向经营性部门的转化。

（一）业务分割机制

如图3-14所示，业务分割机制的关键是将传统业务进行细化、分割。这种细化分割是在业务基本属性相似的基础上，根据其竞争性和排他性的不同，进行新的专业化分工协作。这种分工不仅有利于提高市场效率，而且将经营性和准经营性业务剥离，给市场和政府更广阔的空间。

图3-14　非经营性向经营性转化：业务分割机制

（二）业务转化机制(www.xing528.com)

业务转化机制的方式有多种多样，核心就是赋予其未来收益现金流的权力，例如，特许经营建立排他性、版权与专利保护、特殊专业化公共服务以及政府合理补贴机制和服务购买行为等，甚至还可以采取资产抵押、资产证券化等金融工具进行经营化。无论是规制赋权、直接定价补贴还是衍生化，都是通过改变非经营性基础设施原有非竞争或非排他的基本属性，从而使项目产生现金流的可能性。

实际上，城市基础设施项目的非排他和非竞争性质属于两个不同层面的问题。基础设施项目的排他性与否以及排他程度的高低，涉及的是一个成本问题而不是一个逻辑问题，其可行或者不可行依赖于执行成本的相对高低，而排他执行成本最终则取决于技术水平。基础设施项目的竞争性与否以及竞争程度状况则直接取决于消费者的数量，属非技术因素。因而，技术进步可以通过降低基础设施项目的排他成本以影响其非排他属性，从而改变基础设施项目的类型。

譬如，在有线电视技术发明以前，电视信号都是通过电磁波的形式向消费者传送，消费者对电视信号的消费既是非竞争的，也是非排他的，此时的电视信号是非经营性的，几乎全部由政府提供。但是，随着科学的不断发展，有线电视技术、加密技术开始出现，电视信号不能排他的问题得到有效解决，那些不愿付费的消费者将会很容易地被排除在有线电视的消费之外，而由私人投资兴办的电视台也开始涌现。

技术进步使得准确计量成为可能，从而大大降低了基础设施的排他成本。准确计量技术的落后使得基础设施的排他成本较高，容易产生过度消费甚至浪费现象，导致“公地悲剧”，技术水平的不断进步改变了这种状况，可分割、可计量的技术使得消费者对基础设施的消费量一目了然，由此便可根据消费量对消费者征收使用费，从而为私人资本参与这些行业或领域提供了可能。比如，在没有采用水表、电表、气表、热表等计量工具之前，水、电、气、热这些生活必需品由消费者免费消费或平均承担成本，浪费现象严重，私人投资难以取得利润。而采用科学计量工具之后，每个消费者的使用量均可明确核算，对其收取的使用费使得弥补供给成本成为可能，因此，这些行业对私人资本的吸引力越来越大。又如，电子收费技术的采用可使得对高速公路上过往汽车的收费在不降低通行速度的情况下瞬间完成，高速公路排他成本大为降低，这就使得高速公路完全由政府投资的状况得到改变，由私人投资兴建运营的高速公路开始出现并逐渐增多。

技术进步可以改变某些基础设施产业的性质，使基础设施的生产过程可以垂直或水平分解，而且进入门槛不断降低，从而为私人资本进入提供可能。技术进步对基础设施产业的自然垄断性状况提出了挑战，整个产业链条不再具有完全相同的自然垄断性质，其中某些业务完全可以引入竞争，而且进入竞争的门槛越来越低。比如，在程控交换机技术没有发明之前，整个电话通信行业具有一定的自然垄断性，此时经常采取的办法是由政府统一经营。程控交换机技术以及IP技术的产生使得通信网络和通信服务得以分离，通信网络由于仍具有自然垄断的特点而仍需政府独家经营，通信服务却己具备了进行竞争的条件，从而私人资本开始大量进入此领域并展开充分的竞争。