政府主要提供城市基础设施的方式

城市基础设施项目有政府直接生产和政府间接生产两种。在我国，长期以来城市基础设施是由国家直接投资和直接生产经营的。改革开放以来，随着市场经济的发展，政府开始逐步地运用间接生产的方式促进城市基础设施的发展。就基础设施的融资渠道而言，政府融资主要包括：预算内支出、预算外支出和国债支出。

（一）预算内支出

国家预算资金是指列入国家预算依法征收、集中管理的资金，是我国财政资金的主体。中央预算内支出中用于城市基础设施建设的资金主要包括三类：中央财政专项拨款、“两项资金”和地方财政拨款三个部分。“两项资金”是指城市维护建设税和公用事业附加，城市维护建设税纳税对象包括所有缴纳产品税、增值税、营业税的单位和个人，根据所处行政区划的不同而不同，市区实行7%的税率，县镇实行5%的税率，其他地区则是1%的税率；公用事业附加是非税收收入，用于支持特定基础设施项目的建设与维护。改革开放初期，“两项资金”是我国城市基础设施建设资金的主体，占比在40%左右。由图2-1可以看出，我国用于基础设施建设的预算内支出在70亿元，到2012年增长到4600亿元，增长超过65倍。可以看出，总量上预算内资金显著增加，但预算内资金占我国基础设施投资的比例在2008年金融海啸之前持续下降，从占比超过60%下降至不到30%，2008年金融海啸之后，扩张性的财政刺激政策使政府预算内资金占比恢复到40%左右。

图2-1　我国城市基础设施投资中预算内支出总量及其所占比重^[1]

（二）预算外支出

预算外支出是指不列入国家预算，但用于政府投资或消费的财政支出。预算外支出主要涉及各种收费项目，如城市基础设施建设配套费、增容费、过路过桥费、市政设施有偿使用费等。随着税费改革的推进，相当一部分政府收费被清理，逐步建立起了以税为主，以费为辅的规范化财政收入体系。近年来，随着城市基础设施建设的快速发展，投资缺口的增加，地方政府的土地出让金成为地方政府基础设施投资的来源，2014年第一季度，我国土地出让金超过一万亿元，占地方财政收入的一半以上。图2-2展示了我国预算外支出（包括土地出让金）投资于城市基础设施建设的数量和比例。可以看出，从总量上看，预算外资金也发展非常迅速，不到30年时间更是增加了接近200倍，当然，21世纪以来，主要是依赖土地出让金收入。从比例上看，1992年以后预算外资金占比持续下降，2005年以后迅速回升，甚至超过一半以上。

图2-2　我国城市基础设施投资中预算外支出总量及其所占比重^[2]

（三）国债支出(www.xing528.com)

亚洲金融危机之后，为应对亚洲金融危机的冲击和国内市场需求不足带来的挑战，我国开始实施积极的财政政策，国债发行数量呈现快速发展，但总体来看，我国基础设施债券融资的比例还非常低，发展的空间还非常大。

表2-4　我国基础设施投资资金来源情况（单位：亿元）

续表

数据来源：wind数据库

国家对城市基础设施财政资助的方式很多，有直接投资、减免税收、无偿赠款、低息贷款、财政贴息、价格补贴以及土地、设备所有权的无偿转让等。在采用这一方式的时候，必须注意不能超过一定的度，否则将成为国家财政支出的沉重负担。一些西方国家通常将财政资助作为前述各种方式的辅助措施。

在政府垄断城市基础设施的条件下，消费者没有选择的自由，只能被迫接受公营企业提供的城市基础设施服务，公营企业缺乏降低经营成本和适应用户需求的压力，经营上自然缺乏活力和效率。公营企业的低效率必然外在地表现为较高的成本和消费价格。此时，如果政府不对公营生产予以财政补贴，则较高的城市基础设施服务价格会使消费者减少消费量并遭受福利上的损失。而如果政府给予财政补贴以维持较低的城市基础设施服务价格，则既增加政府的财政负担，又造成城市基础设施的过度消费和供给上的相对不足，从而只能采取限额配给的供给方式。因此，只有引入竞争机制，允许私营企业进入，才可以提高城市基础设施的供给效率。

综上所述，城市基础设施不一定要公营生产，甚至不一定主要依靠公营生产，允许私营企业进入城市基础设施融资和经营，不仅有利于提高供给效率，而且有利于减轻财政负担。需要注意的是，政府不直接生产基础产品，并不等于政府在城市基础设施服务的供给上没有任何责任，而只是政府提供城市基础设施服务的方式由直接生产转向间接生产。政府在城市基础设施的发展规划、制定相应的方针政策、审批项目及经营权、财政资助、制定法律保护私营资本进入等方面具有不可推卸的职责。减轻政府直接生产的压力，可以使政府在组织规划和政策管理上投入更多的资源和精力。在缩减城市基础设施公营范围和数量的情况下，只要政府做好规划和管理工作，私营企业的进入可以替代和补充原有公营企业的生产。这样，从整体上看，城市基础设施的供给非但不会减少，而且还会增加。

由政府直接生产不等于不利用市场机制，由政府间接生产也不意味着完全由市场机制配置资源、提供服务。由政府生产，包括由国有企业直接经营城市基础设施，同样必须充分运用市场机制，把握市场供求关系，并加强成本—收益核算，提高经济效益。由政府间接生产，政府在利用各种经济手段促进社会资金投入城市基础设施时，要有明确的资金引导方向，要结合国家产业政策，促进宏观资源配置的优化。