传统融资阶段：财政资金的应用与风险控制

长期以来，受主流公共物品理论和计划经济体制的影响和制约，我国基础设施投资建设、维护运营完全由政府包揽，其融资渠道单一，融资规模有限，致使基础设施建设严重滞后于城市经济社会发展需要，成为制约我国城市发展的重要瓶颈。

在财政资金为主的传统融资阶段，政府通过国家和地方多级公共财政预算体系，按照总体城市规划，以直接参与的方式进行基础设施建设。基础设施建设财政资金来源主要包括：中央财政税收、地方财政税收、行政性收费、项目配套投资和其他融资渠道。其中，税收除一般性税收之外，还包括城市维护建设税和公用事业附加、城镇土地使用税、城市国有土地使用权有偿出让、国债专项资金等。

新中国成立之后，我国城市建设主要采取了“重点建设、一般维护”的方针，迅速恢复和扩建了原有的城市基础设施，重点进行了新兴工业城市的给排水，道路建设等，但由于“先生产，后生活”“先积累、后消费”等思想的影响，城市基础设施建设一直相对滞后。以上海为例，从1950年到1980年的30年中，固定资产投资占国内生产总值的比例为8.83%，城市基础设施和市政公用事业建设投资仅占国内生产总值的2.35%。而根据国内外经验，城市基础设施投资占国民收入的比例一般应安排在8%—10%。

改革开放之前，我国基础设施建设都处于传统融资为主的时代，主要融资渠道是中央财政。表2-1显示了我国改革开放之前基础建设投资方面中央财政占比，从“一五”到“五五”计划，中央财政资金占比都在70%以上，“一五”和“三五”期间还接近90%。融资渠道单一反映了当时中央集权的计划经济体制，限制了基础设施建设的发展，也不利于提高投融资和建设运营效率。

表2-1　改革开放前中央财政资金占基本建设投资的比重

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资料来源：《中国统计年鉴2002》

随着中央集权体制弊端愈加明显，我国开始了基础设施领域的初步探索。1962年召开的第一次全国城市工作会议规定：大中城市的工商业附加税、公共事业附加税和房地产税统一划为市财政，由市人民委员会掌控，应保证资金使用于城市的公用事业、公共设施以及房屋等的维修和保养，不需要上交，也不能挪作他用。1963年又召开第二次全国城市工作会议，进一步规定必须确定和增辟经常的、固定的维护资金来源；对于城市基础设施补缺配套、填平补齐的大中型项目，应当在国家基本建设计划中加以安排。1965年国家基本建设投资体制发生变化，将19项工业建设项目切块给主管部门和地方政府。从此，一般的城市基础设施建设项目不再列入国家基本建设计划。

上述可见，在财政资金为主的传统基础设施建设融资阶段，城市基础设施建设融资呈现如下特征：

第一，融资手段单一，融资规模受限。传统融资模式关键缺陷是不能够有效地发掘政府财政资金的作用，难以产生杠杆效应，撬动其他资本共同推动基础设施建设。融资渠道的狭窄必将导致融资规模受限，城市基础设施资金紧张，基础设施建设受到瓶颈制约，城市基础设施建设停滞不前。城市基础设施的“缺口”越来越大，“欠账”越来越多，严重地影响了经济的发展和人民生活的改善。

第二，融资决策粗放，融资效率较低。在该融资体制下，投融资决策都源自中央政府，决策主体决策信息不完全，决策技术精细化程度不够，不能完整全面地衡量基础设施的经济效益和社会效益，不能合理有效地配置有限的资源，实现财政投资的效率最优和效益最大化。

第三，融资导向明确，融资成本较小。财政投入为主的融资模式的显著优势是其融资导向明确，基础建设投融资可以不受制于经济效益，而更多地考虑其公共物品属性。政府导向行为能够快速地集中力量办大事，迅速提高某些重大紧缺性基础设施供给水平。财政投入属于政府的内源性资产，账面成本较低，不会产生债务风险。