土地财政、土地出让金的研究文献

目前，关于土地财政、土地出让金的研究文献可谓俯拾皆是。限于篇幅，本篇只关注与公共产品有关的相关文献。较有代表性的如下。

卢洪友等[1]基于2005—2007年中国地市一级的经验数据，实证分析了财政分权与地方政府“土地财政”的内在关系，并进一步检验了地方政府实施土地财政行为的根源：究竟是一种财政收入竞争冲动抑或是一种无奈之举？研究结果表明：中国地方政府的“土地财政”行为实则为一种“无奈之举”。要缓解地方政府对“土地财政”的路径依赖，短期内需要完善和加大中央向地方的纵向转移支付力度；而根本之道在于调整和深化分税制结构，赋予地方政府，尤其是基层政府更多的与事权相匹配的税权。

李勇刚等[2]基于中国市级动态面板数据，分析了分税制背景下土地财政对公共品供给的影响。结果显示，土地财政明显降低了公共品供给质量，而财政分权则促进了公共品供给质量的提高。进一步研究发现，土地财政显著增加了经济性公共品的供给，却对非经济性公共品的供给产生了明显的抑制作用。此外，土地财政对公共品供给的影响存在显著的空间和时序差异：土地财政促进了东部地区公共品供给的增加，却减少了中西部地区公共品的供给；随着土地成交价款的大幅增加，2004年以后土地财政对公共品供给的负面影响程度明显提高。

孙建飞和黄奕[3]认为，1994年我国推行以分税制改革为主要内容的财政分权，目的在于提高中央财政在国家财政总收入中的比例，但是经济社会发展中的公共支出却逐层发包下放，形成地方政府财权和事权不匹配。为弥补财力缺口，地方政府作为土地一级市场垄断供给者，普遍采用土地收储和批租的预算外融资策略支撑公共建设。

田传浩等[4]探讨了土地财政对地方政府公共物品供给结构的影响。他们利用2003—2011年全国286个地级及以上城市的面板数据进行实证分析。研究结果表明，土地财政收入的增加显著增加了地方政府对经济性公共物品的供给，对地方非经济性公共物品供给的增加影响不显著，甚至显著减少了部分非经济性公共物品的供给。土地财政收入的增加对城市道路建设等经济性公共物品供给的增加具有显著的正向影响，对城市教育、医疗卫生、文化等非经济性公共物品供给的增加影响不显著，对以城市教师、医生等为代表的非经济性公共物品的供给具有显著的负向影响。研究结论是，土地财政极大地缓解了地方政府财政紧张的状况，但是在土地财政的支出方面，地方政府存在行为扭曲，显著增加了经济性公共物品的供给，忽略了对地方非经济性公共物品的提供。

左翔和殷醒民[5]认为，“土地财政”包括低价协议出让工业用地“以地引资增税”和“招拍挂”国有土地获取土地出让金两种模式。他们利用2003—2008年284个城市面板数据实证研究发现，后者对中国公共品供给结构有更大的扭曲作用。进一步探讨微观机制的经验研究发现，经济性公共品的增量供给能显著提升国有土地“招拍挂”价格，而对非经济性公共品则没有显著影响。因此，追逐高额的土地出让金就成为地方政府公共品供给行为扭曲的主要原因。

阎焕利[6]试图将地方政府的土地财政收入与地方公共品供给结构联系起来进行分析。首先对近年来土地财政的规模进行估算，然后度量地方公共品供给的结构失衡程度，在此基础上，探讨土地财政不断膨胀背景下地方公共品供给结构失衡进一步加深的原因，最后得出结论：土地财政无助于纠正地方公共品供给的结构失衡，要改善公共品供给结构，必须进行一系列的制度变革。

陈永正和董忻璐[7]认为，关于土地财政起源的“财政压力说”比“GDP锦标赛说”更深入。在土地财政收入规模估算基础上的一系列研究成果表明，土地财政支撑地方财力的作用远远超过弥补地方财力缺口的水平，是充当地方财政的主要内容。充分发展的土地财政倾向于公共服务供给的特性，是土地财政的本质。发现土地财政本质的研究，是对土地财政过激批评的清醒剂。土地财政的地区差异的显著存在，引起公共服务供给存在着显著的地区差异；要在现行财税体制条件下改变这种格局，落后地区就要加快发展土地财政。

张倩和王海卉[8]认为，房产税代替土地财政是制度变迁的趋势。现实中，由于公共物品建设成本巨大，房产税的预期规模不能和土地财政相比，会造成公共物品的建设困境；土地财政是地方政府收取同等财政收入中交易成本最少的一种制度安排，当变更为房产税时，边际交易成本将极大增加。因而，土地财政暂时无法退出。

杜金华和陈治国[9]基于全国70个大中城市2003—2014年的面板数据，实证分析了土地财政、城市化对公共品供给的影响。结果显示：土地财政、城市化明显促进了大中城市公共产品的供给，且注重对教育和医疗服务的改善，而且，大中城市土地财政更加侧重于非经济性公共产品供给，尤其中等城市土地财政明显改善了教育和医疗服务供给水平。在城市化过程中，大中城市会通过土地财政改善地区整体公共服务环境，进而提高自身相对竞争优势。(www.xing528.com)

严思齐等[10]利用我国31个省级行政单位的面板数据，采用空间计量模型，考察了土地财政收入的增长对各类地方公共物品供给水平的影响。结果显示：地方公共物品的供给水平存在着显著的空间自相关性；土地财政收入的增长显著提高了经济性公共物品的供给水平；土地财政收入的增长并未对投资周期较长的非经济性公共物品的供给水平产生显著影响，却显著提高了投资周期短、资本化速度快的非经济性公共物品的供给水平；土地财政支出存在着结构性扭曲。

归结起来看，上述有代表性的几篇文献主要阐述了以下两个观点。

第一，土地财政是地方政府提供公共产品的资金来源。

卢洪友等[1]认为地方政府的“土地财政”行为实则为一种“无奈之举”。这个观点与孙建飞和袁奕[3]所持的观点是相同的，即地方政府为弥补财力缺口，以土地一级市场垄断供给者的身份，采用土地收储和批租的融资策略支撑公共建设。另外，陈永正和董忻璐[7]对土地财政本质的认识也属于这一类。相反的观点来自左翔和殷醒民等[5]学者，他们认为追逐高额的土地出让金成为地方政府公共品供给行为扭曲的主要原因。

本篇认同土地出让金是公共产品的成本补偿来源，与他们略有不同的是，不主张采用“土地财政”的提法，因为这个提法并不严谨（后文将予以论述）。虽说“土地财政”不是一个严谨的学术概念，但是它的外延很广，除了土地出让金，还包括房地产税收和土地抵押融资。无论是土地出让金、房地产税收还是土地抵押融资，一定程度上都成为公共产品的成本补偿来源，这一点本篇也是赞同的。

第二，土地财政对公共产品的影响存在结构性差异。

一方面，土地财政显著增加了经济性公共产品的供给，却对非经济性公共产品的供给产生了明显的抑制作用。李勇刚等[2]、田传浩等[4]、严思齐等[10]学者都通过实证分析得出这样的结论。另一方面，土地财政促进了东部地区公共产品供给的增加，却减少了中西部地区公共产品的供给。李勇刚[2]的研究结论就是这样的。杜金华和陈治国[9]还认为土地财政、城市化明显促进了大中城市公共产品的供给。

本篇认同土地财政增加经济性公共产品供给和东部地区公共产品供给的观点，但对土地财政抑制了非经济性公共产品供给和中西部地区公共产品供给的观点持怀疑态度。如果土地财政对非经济性公共产品和中西部地区公共产品的供给有抑制的作用，那也只是相对地减少，不会是绝对的减少。不难推断，由于东部地区更多地依靠土地出让金提供公共产品，中央政府才有可能把更多的财政转移支付安排在中西部地区（并且这就是事实），结果必定增加那些地区公共产品的供给，或者说一种溢出效应是客观存在的。这样的推断同样适用于经济性公共产品与非经济性公共产品之间的结构分析。