后扶贫时代下贫困治理与乡村治理的联系探讨

在中国三十多年的农村贫困治理制度化进程中，逐渐形成了以扶贫开发政策安排和扶贫政策执行为基础的农村贫困治理形式。从国家到乡村社会，中国形成了自上而下的政策执行网络以及行动体系，包括国家顶层政策的设计和完善，从省级到县乡的地方性政策制定和细化，乡村具体执行者、农户家庭及村民等各式各样的参与主体。同时，国家适时提出精准扶贫的政策安排作为当前及未来一段时期中国农村贫困治理的主要制度形式，并将精准扶贫、精准脱贫上升至国家政治任务的战略高度，开启了精准扶贫的运动化治理进程。大量政策、资源、项目以及扶贫组织机构和干部主体进入乡村基层社会，各地贫困村掀起了轰轰烈烈的贫困治理实践。

对贫困村而言，以精准扶贫为代表的贫困治理不仅是其实现2020年国家剩余贫困村全部脱贫目标的重要实践形式，也是其当前乡村治理的基础和主要内容。尤其是在精准扶贫政策执行过程中，基层乡镇政府以及村级自治组织的广泛参与，极大地增强了乡村干部的政策执行能力。由于精准扶贫政策的精准化、技术化治理取向，国家科层治理的程式化、专门化特征开始向村庄政策执行的过程下移。在精准扶贫政策执行过程中，不少贫困村由此建立了专门的村庄活动室，并积累了一定村集体发展资金，开展了一定的村庄公共服务和公益建设。尤其是大量扶贫工作事务的产生，有效推进了村干部的专业化和职业化水平。在岩村，自2012年建立村活动室以后，村干部有了固定的办公场所，由此也明确了相应干部的职能和责任分工，村民会议也有了具体的场所，而不再以以往的田间地头、屋场会等非正式形式进行，村庄治理在形式上更加趋向制度化和规范化，科层组织的职能分工、组织纪律规训等逐渐开始进入以村干部为主导的村级治理过程，使之呈现出一定的制度化和规范性特征。虽然在具体的政策执行过程中，村干部的行为策略仍然表现为非正式工作手段的应用以及非程式化的工作方式，但以精准扶贫为代表的贫困治理无疑将对村庄基层社会治理产生更加深远的影响。

虽然各地贫困村在国家政治动员以及目标管理责任制下开展了如火如荼的精准扶贫政策执行实践，并以此加快了地区贫困人口脱贫致富的速度。但贫困治理是一项长期性和综合性的国家治理内容和治理实践，农村贫困治理不仅需要当前的精准扶贫、精准脱贫，更需要实现贫困人口稳定脱贫、实现家庭生计的可持续性改善和发展。因此，当前精准扶贫政策执行中产生的乡村干部行为及其所推动影响的基层治理取向，是否会在精准扶贫政策执行完成以后阶段持续或发展，或者伴随精准扶贫政策执行目标的完成，贫困村基层治理再次陷入沉寂或混乱，都将是2020年后中国农村贫困治理研究需要进一步思考和关注的问题。特别是党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”可以说，乡村振兴是一个系统性工程，既包括经济、社会和文化振兴，又包括治理体系创新和生态文明进步，是一个全面振兴的综合概念。其中，夯实农村基层党组织建设，充分发挥村级党组织、村民自治组织和村集体经济组织的作用，实现农村组织振兴是乡村振兴不可缺少的重要部分，也是乡村振兴发展的基础和根本保障。习近平总书记在参加山东代表团审议时强调，要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记，深化村民自治实践，发展农民合作经济组织，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。因此，后扶贫时代，实现乡村全面振兴、巩固党在农村执政基础、满足农民群众美好生活需要，必然要求进一步推进乡村治理体系和治理能力现代化建设。

同时，对基层乡镇政权及村民自治组织而言，它们作为国家科层体制的基层单位以及国家权力的村庄延伸，是国家贫困治理政策的实际执行者，同时也是各项国家和地方性公共政策、公共服务的落实者和具体提供者。在以精准扶贫为代表的贫困治理政策激发了乡村干部作为基层政策执行者和贫困治理行动主体的参与和作用，但其主要的作用和功能不仅仅在于精准扶贫政策的执行和落实，国家贫困治理实践对于基层乡村干部的影响，同样也对提高其未来乡村振兴阶段的基层治理能力产生重要的影响和作用。此外，由于本书观察个案的局限性，岩村在现时状态下的基层治理基本上是以贫困治理为主要形式和内容，这对于探讨贫困村基层治理与贫困治理的关系问题也具有一定的观察局限性。

因此，在以精准扶贫为代表的贫困治理政策执行过程中，贫困村基层治理与贫困治理的关系，特别是在未来乡村振兴战略实施阶段，当国家精准扶贫政策目标实现以后，国家扶贫政策执行将会对基层乡镇政府、村级组织建设以及乡村治理产生怎样的影响，乡村干部的政策执行策略以及乡村干部之间的协作分工关系是否会发生改变，如何推进乡村振兴过程中的组织振兴和基层治理有效，这些都将是2020年后中国扶贫开发以及脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接阶段应进一步思考和研究的问题。(www.xing528.com)

【注释】

[1][美]埃丽诺·奥斯特罗姆著：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店2000年版，第75页。

[2]张静：《村庄自治与国家政权建设》，载中国社会科学院社会学研究所编：《中国社会学：第一卷》，上海人民出版社2002年版，第142～172页。

[3]王思斌：《村干部的边际地位与行为分析》，载《社会学研究》1991年第4期。