本土化语境下的街头官僚：乡村干部政策执行的差异与互动关系

作为国家贫困治理行动的基层空间以及政策执行的终极对象，乡村社会无疑也是国家、地方政府、基层乡镇、村级组织以及村民等多元利益主体互动博弈的行动舞台。在中国独特的基层治理生态下，一般很难将乡镇干部与村级干部进行明确的角色和行动划分。一方面，乡镇政府往往将科层组织的目标管理责任制复制到乡村关系中，并基于国家正式权威以及对乡村发展资源的分配权力，形成村级组织对乡镇政府的从属和依赖；另一方面，乡镇及村庄干部大多与乡村共同体社会具有千丝万缕的关联，乡村干部之间也存在着大量非正式交往关系，这种交往关系和交往模式也会影响到正式的政策执行过程和执行行动。本书指出了在以乡村干部为实际行动者的基层政策执行过程中，产生了任务性扶贫的贫困治理形态以及乡村干部的变通性执行策略。

事实上，由于基层乡镇政权的复杂性及其与村民自治组织的特殊关系，乡镇与地方政府、国家权力以及村庄社会等相关概念性主体之间，存在一种模糊的界定和区分，乡镇政府时而被作为国家权力的代表被纳入地方政府层面，时而又被作为乡村基层组织而与村民自治组织的村委会混为一谈。基于本书，乡村干部不仅是具体的政策执行者，同时也代表了国家权力进入乡村社会与数量众多且又高度分散的小农相对接，并进行相应贫困治理问题的关键性媒介。与理论研究中的乡村干部形象不同，乡村干部并非以与村民关系疏远的陌生化形象呈现，或扮演损害农民利益的“剥夺者”角色。在岩村精准扶贫的政策实践中，乡镇以及村庄干部同样作为政策执行前端的街头官僚。虽然乡镇干部具有国家行政管理官员的身份特征，但其政策执行的空间则是与其具有广泛关联的乡村社会且在具体政策实践中，往往也需要建立与村民政策对象面对面的直接性互动关系。在政策执行过程中，乡村干部展现出与西方街头官僚不同的行为特征，即中国的乡村干部虽然在政策执行的一线性、现场性特征方面，与西方街头官僚一致，但他们在政策执行的自由裁量权方面存在显著差异。中国式街头官僚的自由裁量行为更多存在于政策执行的过程中，并在结果上追求尽量与政策要求相一致，其行动的逻辑不仅仅是出于追求工作容易以及规避风险，而是在于迎合和完成上级要求的政策目标和工作任务，更多是一种任务导向型的自由裁量，而非个体利益导向的自由裁量，甚至并非是在执行困境中产生的被动性行动，有时也是一种街头官僚主动性的策略选择。同时，乡镇街头官僚与村庄街头官僚在行为逻辑和具体策略上也存在明显的差异和分工协作。这些构成了中国本土语境下乡村街头官僚的独特特征，也是基层政策执行的复杂行动情境所形塑和产生的结果。

具体来看，作为科层组织结构的一员，乡镇干部在村庄贫困治理过程中往往更偏重于实现上级有关政策执行的任务和工作安排，因而在执行过程中突出表现为对贫困治理结果进行生产再造的自由裁量，以及管理型的街头官僚行动。如贫困人口识别中，乡镇主要负责按照上级部门要求，形成有关村庄精准识别的技术规则和实施方案，而对识别结果的精准性要求使得村庄干部成为精准识别的关键，进而产生了村庄干部的规则再造行为，而乡镇干部则对此进行选择性的忽视和结果默认。在扶贫项目推进过程中，项目发展的“规模”迷信以及上级政府“制造政绩”“打造亮点”的行为逻辑，使得乡镇干部以产业项目“做大做强”为主要任务目标，因而在征地改种过程中既能够借以干部“理性人”的身份特征，通过“理性”场景的构建实施“柔性”执行策略，又能够以行政命令的形式强制性地执行项目区的禁种政策，而村庄干部在执行上级任务的同时则必须考虑村庄共同体内的熟人社会关联和伦理舆论压力，从而采取“换村”拔苗的变通性策略。在面对上级政府检查考核的过程中，乡镇再次成为政策实践的主导者，并突出对于贫困治理结果的生产再造，扮演管理型街头官僚的角色；而村组干部则退居相对边缘的位置，承担协调性的辅助工作。可以说，乡村干部共同参与的政策执行过程中充满了正式规则与变通性执行策略、行政化和去行政化行为取向的相互交织和共存。

由此，我们可以看出乡村干部在政策执行过程中的行动差异以及相应的协作分工，并以此总结中国本土语境下乡村干部在政策执行中所具有的不同的街头官僚特点，即注重政策执行结果并主要进行结果裁量的乡镇街头官僚，以及注重政策执行过程并主导过程裁量的村庄街头官僚；追求“做好事情”“完成任务”的管理型乡镇街头官僚以及追求“好做事情”的过程型村庄街头官僚，这些将对于西方街头官僚理论中的分类研究以及本土化探索，提供新的研究材料和基础。(www.xing528.com)

同时，乡村街头官僚的政策执行差异也是由乡村干部面对的不同政策执行情境所决定的。科层组织体制内的乡镇干部，往往更加注重目标任务完成取向下将事情做好，而村庄干部则主要是在乡镇干部的授意下进行政策的执行，其行为具有非程式化、非正式性特征，在政策执行过程中更加追求事情的简化和容易，并且作为乡村共同体社会的一员，乡土社会的熟人社会关联，以及村庄公共伦理规范不仅构成其政策执行当中的“地方性知识”，同时也构成其行为选择和行动策略的非正式规制和压力。因此，村庄干部囿于其所在的村庄共同体特性，不仅会选择有效规避相应的传统乡土性要求，也会在自由裁量过程中产生相应的自我利益倾向。

因此，从基层政策执行中的行为选择和行动逻辑来看，乡村干部具有一定的行为差异，但从另一层面讲，这种差异又是从基于乡村干部之间的互动中产生的。与其说乡村干部政策执行中存在差异性的角色分工，不如说是二者基于共同完成上级政策执行目标任务而进行相互协作的行动建构，是乡村街头官僚面对贫困治理日益精准化、技术化的要求，从而对乡村治理结构和政策执行结构所做的一种适应性变通和调整。一方面，基于国家对贫困治理工作的重视和加强，乡镇政府围绕这一中心工作进行执行策略的适应性调整，即伴随精准扶贫的技术化和精准化治理取向，以及大量政策、项目资源进村，国家试图加强与村庄的联系及其参与贫困治理的能力；另一方面则是在悬浮型政权背景下，基层政权与村庄社会的关系渐趋疏离，乡村干部亦需要借助熟人社会关系、村庄道义伦理等非正式的乡土文化网络，使得来自国家和地方政府的政策规定以一种乡土社会普遍认同的方式得到贯彻执行，并重新将游离的乡村社会予以控制。由此，精准扶贫政策执行中乡村干部之间的互动和协作分工，事实上也将对于基层社会的乡村关系以及乡村治理产生重要影响，它既有可能激活和调动村民参与村庄自治以及公共服务供给的主动性，也有可能继续强化村庄干部以及乡村关系的行政化取向和利益关联。