基层贫困治理：任务性扶贫和变通性执行

通过上述对贫困治理政策执行实践以及乡村街头官僚行动的分析，我们亦可以管窥基层以任务性扶贫为表征的贫困治理形态，以及乡村干部基于街头官僚行动进行的变通性执行策略。

在中国国家主导的农村贫困治理进程中，中央政府提出精准扶贫的战略政策以及相应的贫困治理目标，并通过科层体制内自上而下的政策传递和地方性建构，形成基层乡村有关贫困治理运动的行动脚本和规则内容。与此同时，纵向的压力型体制以及横向政治锦标赛模式下，国家贫困治理的目标也逐渐被转换为基层政策执行的具体工作任务。在此过程中，乡镇作为中国行政管理体制的最低一级，自然被纳入国家贫困治理的政策行动体系，并在中国特殊的乡政村治模式下，将作为自治组织的村民委员会纳入乡镇精准扶贫的政策执行行动，成为基层政策实践的重要参与者和行动者。按照奥斯特罗姆的制度分析与发展框架，政策行动者、规则体系以及行动所属的共同体结构和资源，共同构成了政策行动的舞台，而规则体系、共同体结构及资源则构成政策执行的行动情境。^[1]因此，处于国家和农民联结点的乡村社会，形成了精准扶贫政策执行的特殊场域，并由于乡村干部所属行政科层体系与乡土共同体单元的双重结构面向，而形成特殊的行动情境。在此行动情境下，乡村干部的政策执行行动既包含贫困治理的国家逻辑，又具有典型目标——任务取向的科层逻辑，以及村庄非程式化乡土社会逻辑的影响。正是由于基层贫困治理行动情境的特殊性，以及乡村干部具有的多重行动逻辑，催生了乡村干部街头政策执行中基于规则、场景以及结果生产再造的自由裁量，进而形成了基层贫困治理以任务性扶贫为表征的基本运作形态以及乡村干部的变通性执行策略。

从岩村精准扶贫的政策实践来看，在国家和上级政府部门的要求下，乡镇一级组建了相应的精准扶贫工作组，负责制定本级有关精准扶贫的实施方案和工作要求，延续了国家贫困治理运动的目标治理和技术治理特征。事实上，乡村干部在进行贫困人口识别、产业扶贫项目推进以及应对上级检查考核过程中，突出了国家治理目标、科层组织目标以及乡村社会发展目标等多重目标的碰撞。如精准识别过程中，乡村干部要按照相应的政策，完成文本性规则规定的工作程序和步骤，还要实现国家精准扶贫的治理目标；在扶贫项目推进过程中，既要顺利推进国家有关“通过产业发展脱贫一批”的精准帮扶目标以及地方产业发展目标，又要力求“做大、做强”规模化现代农业，以及地方政府打造“扶贫亮点工程”的政绩效应，并兼顾政策推进中的农村稳定与乡村秩序；在应对上级检查考核过程中，乡村干部则着重强调文本、数据材料的完整性以及贫困治理现场的结果性。然而，在国家贫困治理、政策执行任务以及乡村稳定发展的多重目标下，乡村干部显然更加倾向于首先完成政策执行任务，并在不同行动情境下产生了目标——任务取向的任务性扶贫治理形态以及变通性执行策略。(www.xing528.com)

可以说，基层贫困治理的任务性扶贫取向，是乡村干部基于压力型体制以及地方政治锦标赛模式下推进贫困治理运动的产物。虽然国家试图将精准扶贫的贫困治理目标，纳入科层组织政策执行的目标任务中，通过相应官僚组织成员的行动，实现国家贫困治理目标的村庄生产。但在政策传递和地方性建构，尤其是层层加码的指标、任务分配过程中，扶贫政策本身被附加了更多的政策执行任务。精准扶贫在基层实践中成为一项重要的工作任务，其实现与否及实现程度不仅关乎国家贫困治理的目标达成，也通过相应的责任——利益关联而影响到多级政府的政绩目标和官员个人利益。从一定程度上看，国家贫困治理的技术治理和精准化要求，以及目标管理体制的严格考核在一定程度上反而更加导致了基层扶贫的任务性特征。一方面，伴随精准扶贫的推进，上级有关乡村精准扶贫政策执行的检查考核更加频繁和严格；另一方面，基层乡村则因而更加突出贫困治理结果呈现的生产再造，即致力于政策执行过程的文本化、政策执行的数据化和现场化努力，从而忽视了贫困治理的发展目标，陷入贫困治理内卷化的泥淖。与此同时，乡村干部所处的村庄社会，基于血缘、亲缘、地缘性基础形成的熟人社会团体格局及其村庄伦理道德取向，既构成政策执行一线乡村街头官僚的地方性知识，也对其行为策略产生一定的影响和制约，由此促生了乡村干部“正式权力的非正式使用”“治理的韧性”等变通性策略手段得以实施的社会基础。

因此，在村庄这一基层精准扶贫政策执行的实践场域，国家贫困治理、科层组织的政策执行以及乡村社会的稳定发展等多重目标相互交织，制度化的管理规则与非制度化生活经验之间相互牵制与重构，进而形成了任务性扶贫的基层贫困治理形态，以及乡村干部的变通性执行策略。从国家的视角来看，精准扶贫的政策实践是国家扶贫话语建构，以及自上而下治理目标和政策传递的过程，并伴随地方政府的层层加码、考核监督等目标管理机制；从乡村的角度来看，则是以乡镇干部为主的基层政策执行网络，自下而上完成相应政策任务的执行过程。尤其在当前中国贫困治理的话语实践当中，国家不断强调精准扶贫、精准脱贫的目标实现。一方面，这些促进了基层乡村干部政策执行过程中的灵活、创新和变通，产生了诸多具有可复制性和可推广性的政策执行创新，并实现了国家精准扶贫的顺利推进；另一方面，在政策传递过程中，国家贫困治理的目标逐渐被转化为政策执行的任务性目标，特别是政策执行过程和效果的基层展示和宣传过程，将很有可能造成基层政策执行追求国家治理目标的“形式合理性”，而忽视“过程合理性”以及“实质合理性”，使得最后的精准扶贫演变为基层生产再造形成的文本、数据等材料以及治理现场的选择性呈现。