岩村项目实施：村民诉求与上级要求的两难困境

按照上级政府要求，岩村所在的河乡政府基于园区管理委员会及县扶贫部门共同制定的特色农业产业发展项目与精准扶贫实施方案，结合岩村以花卉、蔬菜、精品水果种植以及乡村旅游为主导的产业结构调整目标，制定了岩村产业发展项目的精准扶贫实施方案，并以此为基础推进相应的项目实施。笔者调研前期，恰值牡丹和软籽石榴种植产业项目实施阶段，而通过对项目实施过程的参与式观察，可以管窥扶贫项目在乡村社会的实施运作，以及在此过程中乡村干部的行动选择和行为策略。

项目启动伊始，乡镇干部组织各村村干部集中召开了多次项目会议，要求村干部通过村民会议形式向广大村民传达和部署上级政府有关特色农业产业项目实施的意见和要求，及时组织村庄开展相应的宣传、动员以及项目实施工作。如同园区成立以来多次土地流转问题一样，乡村干部依然面临村民诉求与上级要求双重压力下的两难处境，即一方面是上级政府部门有关精准扶贫和产业发展项目实施的任务性要求，另一面则是来自村民对项目建设和土地流转的不同意见和阻力。

长期以来，岩村村民主要以种植玉米、大豆、水稻等粮食作物为主。伴随20世纪80年代农村劳务经济兴起，岩村同许多中西部贫困农村一样，大量青壮年劳动力选择外出务工，开始在相邻的云南省甚至更远的东部发达地区从事非农产业。留守人口的老龄化、低龄化以及女性化倾向，使得村庄在大量土地抛荒的同时仍然维系着以粮食作物为主的种植结构。因此，对于村民而言，土地虽然不是发家致富的根本，但却具有稳定的生存保障意义以及生于斯长于斯的情感联结。尤其对于村庄一些老年贫困人口来说，土地更意味着是重要的生活、养老和精神依托。事实上，2012年以前，国家也在岩村推行过一些相应的产业扶贫项目，主要通过政府提供种苗和技术支持，动员群众参与种植的形式进行。但由于农户家庭种植规模有限以及市场风险的存在，这些产业最后都不了了之，这在一定程度上也影响到村民对于政府主导发展农业产业的热情和积极性。2012年，在县政府的争取和协调下，当地一家民营企业开始通过流转农民土地的形式，在岩村建立起有机蔬菜种植基地，通过土地入股分红和园区务工，许多村民通过产业发展实现了收入增长。与此同时，企业运营过程中，由于地方政府不断将产业项目“做大做强”的目标加诸于投资企业，而企业效益却在规模扩大过程中不增反降，进而影响到土地流转金、村民务工工资的发放以及村民对政府和企业的信任，这些也构成岩村村民在之后多次土地流转工作过程中，参与性和积极性不高的主要背景和原因。

项目要流转老百姓的土地，但是有的老百姓认识不到是怎么回事，就跟组长讲，把土地流转了以后吃啥子东西。3月份，我们的挂片领导主席、包村干部组长一起下去，从水库那里开始流转，有些老百姓就跟着我们跑，在后面喊，“你们这些政府，为什么就把土地流转出去，以后我们吃啥子”。包括后面合作社鼓励大家把地拿出来入股到村集体合作社，集体种辣子，老百姓也是不同意，喊着我们说是吃草长大的，因为辣椒不能当饭吃，种粮食才能吃饭。一些老年人思想比较保守，认为不种粮食就没得饭吃了。（访谈资料：20160820-YJCLZZ）

我们2012年搞土地流转的时候，在水库上面就花了一个多月的时间。当时企业老板看了以后觉得确实可以，政府也支持，这个企业也就很顺利地进来了。当时企业计划在部分土地上投资，但政府却准备把所有土地都纳入进去。因为行政领导要的是政绩，企业要的是效益，这两个是很难统一的，所以后来就把规模铺大了。牵涉到行政领导、企业的想法不一致，导致面大、经费投资跟不上。到最后企业欠了老百姓的钱，我们就去调和，调和不了我们就走不了。我们毕竟是共产党员，也是拿着工资的人，只是企业和政府的事情确实不是我们能管得了的。（访谈资料：20160821-YJCZCGB）

因此，在产业项目实施过程中，基于土地流转入股问题，村民之间形成了两种不同的观点。一方面，部分村民对土地流转和入股企业发展特色农业产业表示欢迎，认为土地流转将有利于进一步解放村庄剩余劳动力，村民亦可以通过土地流转、在产业园区务工等方式获得相应的收入，并且企业的引入也将在一定程度上带动整个村庄的发展；另一方面，土地作为农民生产生活的基础，具有生存保障的重要意义，而土地流转或转变种植结构都将改变个体农民以粮食生产为主的土地功能和意义，甚至在集体流转中被用于道路、房屋等其他建设而失去复垦的可能性。加上以往政府主导产业发展项目以及企业投资的失败经验，使得部分村民对企业诚信以及产业发展项目前景怀有疑虑，不愿将土地流转入股到企业。特别是一些老年人，对于土地流转持有较强的抵触态度，希望继续保留土地的家庭种植模式，从而为家庭生计提供基本的粮食保障。而从政府角度看，将特色农业产业项目与村庄精准扶贫相结合，突出地区产业发展带动的农村产业结构调整以及贫困户脱贫，不仅有助于实现“发展生产脱贫一批”的政策设计目标，也能够实现农业产业结构调整的政府构想。因此，基于传统产业发展的“规模化”迷信，地方政府更加热衷于鼓励基层乡村进行更大范围的产业发展项目，以扩大已有的产业规模，实现项目“做大做强”的“产业景观效果”。(www.xing528.com)

土地流转入股应该也是好事，现在的年轻人都不想种地了，地都闲着，能流转的话收个流转金，年轻人还能继续在外面打工，也挺好。但农民肯定也都有担心，万一企业跑了，这个钱要不回来咋办，再说土地都整合了，到时候想找回来都不太可能了，所以农民的担心也是有道理的。（访谈资料：20160823-YJCYDJ）

在对村民的访谈中，虽然村民对于扶贫项目实施中的土地流转问题存在不同看法，但在整体上仍表示支持国家扶贫项目的发展。与乡村干部“思想偏激落后”的概括性标签不同，一些村民解释了不愿意配合乡村干部进行土地流转的具体原因。在村民看来，政府推行产业发展项目的做法是值得肯定和支持的，但在具体实施过程中，乡村干部基于执行上级任务的“一刀切”式的行政工作方式，忽视了村民对项目发展的参与权和决策权，甚至在逐级简化的会议通知传递过程中，一些村民未能及时了解项目实施的内容和信息。因而在进一步推进土地流转的工作过程中，造成了部分村民的反感情绪，认为产业项目运作实施过程中，乡村干部求急求快而没有“把工作做细致”。

以我的看法，搞产业开发是好事，企业进来了可以带领大家致富。但是我觉得土地这块政府不能强制，不能“一窝蜂”地“瞎起劲”，甚至搞“一言堂”说啥就是啥。现在所有的事情都是他们上面定好了，叫我们开会，其实就是个通知，他们（村干部）也是传达个政策，根本没有事先征求过我们的意见，开会讨论即便我们说说，那决定不还是已经做好了的，我们说了也不顶事。再者，土地对于部分年龄大的人来说确实很重要，你把土地流转走了，他也不能去外面打工，说实话那个流转金一年几百块根本不够他吃饭生活，所以他不同意流转。（访谈资料：20160824-YJCSDY）

因此，在实施产业发展项目过程中，虽然乡镇政府、村干部以及村民三者之间具有显著的共同利益，即乡村实施产业发展项目的最终目标——以产业发展推动村庄精准扶贫和精准脱贫。但作为来自不同共同体结构的行动者，他们显然又具有不同的行动目标和价值取向。乡镇政府希望在维护农村稳定、不影响干部与群众的关系的前提下落实和推进产业发展项目，并尽可能营造规模基础上的扶贫政绩；村干部则希望顺利实现项目在村庄层面的落实^[12]，在完成乡镇上级布置的任务的同时尽可能不影响其与村民的关系，从而获得乡镇及村庄层面的共同认同；村民则希望在不损害自身利益的情况下实施项目，并期待以此获得村庄及个人脱贫发展的利益和机会。然而，面对村民对于流转土地的质疑和不满，乡村干部依然在上级政府的施压下，本着“以村庄发展带动百姓致富”的宣传口号，在召开村民会议的程序“合法性”基础上，启动了大规模的土地流转和产业项目建设工作，并通过具体性的乡村干部行动，解决村庄项目实施中遇到的困难和阻力。由此，基于扶贫发展项目的实施推进，乡镇干部、村干部以及村民之间形成了一个行动的界面，它是一个充斥着科层任务压力以及村庄共同体文化的行动集合，也是一系列行动者之间互动的场景和过程，一种在各种实践关系基础上产生建构的行动网络。而乡镇、村庄以及村民等不同行动者在土地流转、收益分配以及补贴赔偿等方面的争议和矛盾，为乡村干部与村民之间互动和接触提供了相应的事件基础。