地方扶贫项目建设：国家制度性干预

在中国，政府主导的农村贫困治理在本质上是一种制度性发展干预行为，即通过相应的发展规划和发展项目的设计和实施，实现国家贫困人口脱贫发展的目的。具体则表现为国家提出的一系列扶贫开发政策以及扶贫项目建设在农村贫困地区的执行和运作，以实现缓解和消除贫困的目的。在三十多年的农村贫困治理进程中，除推行农村低保、五保等社会救助政策以外，“在发展中解决贫困”成为中国农村贫困治理的主导性思路和基本经验，其基本假设认为，农村贫困地区和贫困人口存在脱贫和发展的可能，因而政府主要采取基础设施建设、劳动力转移就业、农业产业化发展、金融支持和能力培训等方式创造和改善贫困地区以及贫困人口脱贫发展的机会^[5]，并通过市场机制的涓滴效应实现落后地区和弱势群体的减贫和发展目标。

其中，基础设施建设是实现农村贫困地区脱贫发展和产业开发的必要基础和前提。主要是利用大规模的扶贫资金及其他农村发展资金，以贫困村为治理单元，在较短时间内改善贫困村道路、饮水、用电、通信、住房等生活基础设施建设以及灌溉、运输等农业生产性基础设施建设，从而提高贫困地区生产生活条件，优化地区投资环境。当前，整村推进、美丽乡村建设等扶贫项目都是贫困地区基础设施建设的重要内容。农村劳动力转移就业则主要通过对农村劳动力的就业和技能培训，实现农村剩余劳动力转移就业。自20世纪初开始，国家相继推行了劳动力转移培训的“阳光工程”“雨露计划”等农村劳动力就业技能培训和实用技术培训项目，有效促进贫困地区劳动力转移和脱贫增收，提高贫困地区劳动力素质。产业化扶贫主要是指国家和地方政府扶持贫困地区充分利用其自然资源和劳动力资源优势，通过产业化方式发展商品经济，建立相应的利益联结机制，将贫困户纳入生产、流通、分配等环节，以增加贫困农户收入以及促进贫困地区发展。产业化扶贫项目也是基层农村贫困治理实践当中重要的制度性干预形式和干预行动。金融支持则表现为农村小额信贷、贫困村互助资金等项目形式，主要为具有扶贫开发意愿的农户提供相应的资金支持，以帮助其实现自我就业或自我发展。可以说，这些国家主导的扶贫干预形式主要通过相应的扶贫项目在农村予以实施，包含了基于物质资本、人力资本以及社会资本投资和培育的减贫发展理念，并在中国三十多年的制度化扶贫历程中产生了积极的减贫效益。比较来看，除基础设施建设项目和产业化发展项目以外，劳动力转移就业、金融支持、能力培训等项目形式主要瞄准个体的贫困人口，其实施运作的主要环节在于相应项目对象的识别瞄准，资源分配形式具有相对的简单化和直接性运作特点。与此同时，伴随新世纪以来中国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，贫困地区基础设施建设已基本完成，并在推进城乡公共服务一体化过程中逐渐巩固和发展。因而以市场为导向、以贫困人口与区域协同发展的产业化扶贫项目逐渐成为国家扶贫资源和制度性干预行动的主要表现形式，也是当前阶段提高贫困人口造血能力，实现贫困地区脱贫发展可持续性的重要扶贫形式。

作为基层农村贫困治理实践中重要的制度性干预形式和干预行动，农业产业化扶贫突出以产业化方式经营农业以及贫困地区产业发展的益贫性，强调增强贫困人口的内生发展动力。2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》提出推进农业产业化经营，以及形成特色区域主导产业、发展公司加农户模式的订单农业、加强贫困地区农产品批发市场建设等要求，产业化扶贫成为21世纪农村贫困治理的重要战略任务。在政策设计上包括确立主导产业，建立生产基地，提供优惠政策，扶持龙头企业以及实现农户企业双赢等内容。^[6]长期以来，中国在农村贫困治理进程中逐渐形成了多样化的产业化扶贫机制和模式，包括调整贫困地区农业产业结构、发展集约型现代高效农业，以龙头企业、合作社等形式提高农民组织化经营水平，通过经济实体或经营市场为贫困人口提供就业机会、增强贫困人口的发展能力等。^[7]一方面，农业产业化经营作为一种新的经营机制，不仅有利于降低农业经营风险、提高农业收益，还有助于将农业结构调整提升至新的发展水平。因而在贫困地推进农业产业化能够促进和带动贫困地区产业结构的快速有效调整。^[8]另一方面，农村产业化扶贫项目的立项运行随意性、基层配合不畅、利益联结断裂以及脱离地方实践和贫困群体实际需求等缺陷和弊端也广受研究者批判和质疑。^[9]尽管农业产业化扶贫项目建设的政策效果在实践和研究层面都存在一定的争议，但产业化扶贫无疑仍被作为中国农村贫困治理的主要形式和手段。尤其是国家精准扶贫政策基本方略的“五个一批”，其中就包括“发展生产脱贫一批”的产业化扶贫方式，即通过产业扶贫项目形式，引导和支持具有劳动能力的贫困人口立足当地资源，培育发展贫困地区产业，以促进贫困人口脱贫增收。(www.xing528.com)

同其他贫困治理的制度性干预一样，地方政府推进的产业化扶贫也主要采取扶贫产业项目的形式在农村予以实施和推进。同时，在当前农村日益“空壳化”“弱质化”的发展过程中，结合精准扶贫、精准脱贫的政策目标设计，产业扶贫项目突出了“行政吸纳市场”的运作模式以及建立贫困地区产业发展与贫困户利益联结的运作特征，即地方政府一方面将科层体制内的政治动员机制引入市场领域的企业组织，通过与投资企业签订“脱贫责任书”等形式建立对企业参与地区精准扶贫的责任要求和行动约束。另一方面，政府采取“行政吸纳市场”的行动策略，以提供相应的优惠政策激励和吸纳市场主体参与贫困治理，试图建构政府、市场主体、贫困群体等多元利益主体共赢的贫困治理结构^[10]，并延续以往开发式扶贫中产业扶贫项目的规模化迷信，试图不断扩大产业项目的规模。由此，地方政府将扶贫开发的产业化发展项目与精准帮扶的政策要求相结合，产生了企业投资、政府支持、贫困村参与的精准扶贫产业发展项目模式。