从查漏补缺到主导作用——乡镇干部的指导转变

由上可知，省级扶贫部门出台的贫困户建档立卡工作实施方案，明确规定了乡镇作为工作的组织和指导单位，具体建档立卡登记信息的填写则由村委会、驻村工作队以及大学生志愿者负责操作。事实上，作为村庄干部的“准上级单位”，乡镇完全可以将贫困户建档立卡工作交由村干部来执行和完成。但在实际工作中，与村庄主导的贫困户精准识别不同，乡镇干部并没有完全停留在远距离的指导者和引导者角色上，而是从指导者跃升为主导者，在精准识别工作后期专注于贫困户建档立卡工作以及相应材料的“查漏补缺”。

根据国务院扶贫办出台的《扶贫开发建档立卡工作方案》，国家对贫困户、贫困村建档立卡的方法和步骤提出了相应的政策规定，并提供了有关贫困户、贫困村建档立卡工作的示意图以及参考文本，为地方各级政府制定和落实贫困户和贫困村建档立卡工作提供了宏观性的政策指导和行动指南。据此，岩村所在西省制定了省级扶贫开发建档立卡工作实施方案，就县级和乡镇开展贫困户、贫困村建档立卡工作进行了详细的政策建构。在调研中，乡镇干部也向笔者展示了上级部门制定的贫困户建档立卡材料。在长达17页的纸质材料当中，包括了贫困户申请书、入户核查表、县贫困人口核查一户一档登记表以及贫困户脱贫前后的家庭情况（图片）等多项内容。其中，作为建档立卡主要内容的贫困户信息登记表就包括了贫困户家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、实施帮扶的具体项目、帮扶成效、脱贫评估七大类100多条具体条目和选项，其内容具体到贫困户基本信息、家庭收支情况、住房情况、易地移民搬迁情况、耕地面积、牲畜数量、参加互助资金组织情况、参与农业合作组织情况、主要燃料类型、水电路厕和通信情况、致贫原因、帮扶责任人和帮扶计划的项目类别、项目内容、项目规模、计划资金总额、年度项目单位和数量、扶持资金总额，等等。根据乡镇干部的访谈，这些几近繁琐的表格、记录等，是乡村精准识别工作的重要内容，也被乡镇干部视为精准扶贫的“规定动作”。

这些当然都要做，一般贫困户被选出来以后，包村干部就带着村干部到家里填表了，或者把贫困户叫到村活动室来填。内容是很多啊，现在扶贫工作做得太细致了，还要录到电脑里去。当然也是重要的，上级领导来检查主要都是要看这个，不仅看，还要到贫困户家里去核查，这个是“规定动作”，肯定得完成。三月份就完成了精准识别，但是后来光弄这些材料，就补了好几个月了。这个年纪大的都做不来，一开始也是要村干部去做，但是村干部没有多少有文化的，这个东西不好做，贫困户自己更是填不来。（访谈资料：20160818-LHXLZR）

建档立卡的材料也交给我们来做的，但实际上都是后面乡镇政府组织人重新补充填写了。因为一是表格太复杂，村干部都搞不清，贫困户更搞不清；二是这个东西比较重要，每次都有领导要看。我们第一次填了送过去之后，乡镇政府不满意，后来就组织人重新补充了。（访谈资料：20160819-YJCHZR）

实际上，我们在乡镇包村的登记表上也可以发现，在繁琐复杂的表格当中，除基本信息带有户主的签名以外，大部分内容都带有修改涂抹的痕迹，有关帮扶内容的选项内甚至出现了大量的空白。与贫困人口身份认证的一次性结果判断不同，村干部可以通过相应的非正式方式、搁置文本性的程序规则而创造相应的实践规则，直接进行相应的结果判断和生产，而建档立卡则是将相应的贫困家庭信息予以文本化的呈现。除了对信息真实性要求以外，还强调信息之间必要的合理性和逻辑自洽，因而操作的技术性要求更高。正如王雨磊在研究中揭示的，“贫困户收入不仅需要在统计上符合考核要求，而且要能够将贫困户收入进行拆解，明确说明每一笔收入的出处和来源，指出哪些属于贫困户的增收部分，并说明产生脱贫成效的具体原因。”^[19]同时，这一规则的执行结果显然与乡镇干部这一科层体制成员以及村庄脱贫攻坚责任人的关系更加密切。因此，乡镇干部不得不从引导的后台走向前台，成为建档立卡工作中的主导者和实际操作者，并对不符合逻辑的、信息缺乏的贫困户建档立卡资料进行后期的“查漏补缺”。(www.xing528.com)

此外，根据贫困户、贫困村建档立卡管理规则，村庄需要提供和保存有关贫困户精准识别工作的全部程序性记录，包括贫困村民申请书、民主评议会议记录及评议统计表、驻村工作队签字确认的贫困户初选名单公示表、贫困户审核确认报告书、贫困户初选名单，等等。而由于前一阶段精准识别实际工作中，村庄干部并未完全按照政策规定的程序规则进行，而是采取了相对简化和集中的“应用规则”，并得到上级乡镇领导干部的默许。因此，在这一阶段，村庄干部只好求助于乡镇干部，由乡镇干部“越俎代庖”完成本应属于村干部提交完成的各项记录和报告内容。这不仅是由于非体制内的村庄干部在日常工作过程中遵从的是一套简化的、追求结果的行动逻辑，对于国家技术治理的要求不擅长、不习惯。更重要的原因则在于乡镇干部在结果追求上的“合情合理”，使其不得不采取不太符合规定的形式，主导这些程序性工作和展示性结果的“查漏补缺”。本质上来讲，作为精准识别主要责任人的是乡镇干部而非村庄干部，其对于惩罚的规避以及奖励的积极争取，都将促使其在规则应用上产生相应的变通行为，以实现更好的政策结果。

你说的这些东西（民主评议记录及统计表），我们都不太清楚，可能村干部还知道点吧。像我们村那个民主评议的结果都不能写的，写上去都算是不符合政策的。民主评议投票的人都没有符合真正贫困户的，那样结果肯定不行，上级检查也通不过。当时这些工作都是分开进行的，我们（村民小组长）只负责和书记他们干部开会，想办法把贫困户选出来，给乡镇一个名单，后面这些会议记录有没有我还真不清楚。（访谈资料：20160820-YJCHZZ）

在乡镇干部进行相应“查漏补缺”的同时，其政策执行的空间并非政策执行中与政策对象面对面的“街头空间”，而是在远离村民日常生活的办公室进行的。就贫困人口识别中必须面对的、直接性的村民舆论和监督压力而言，其政策空间具有隐蔽性，也即戈夫曼印象管理理论当中的“后台”，因而允许行动者出现一些不合规则的、在前台不允许出现的行为。此外，伴随国家精准扶贫政策中技术治理的凸显，各项有关农村扶贫开发的政策执行都需要提供各式各样的表格、信息统计、资料汇总等，乡村干部在整体上已经疲于应付各式各样的技术规则，因而在实际执行中，通常主动采取充分的乡村合作，以规避技术规则带来的大量工作任务，或基于其干部身份进行适当的变通甚至规则再造，尽可能采取简单直接的方式进行结果的生产。而这种乡、村之间的默许和合作，连同不合规则的后台操作，也构成乡村干部在政策执行中的隐秘的共识性“规则”。

因此，如果说对贫困户的识别过程是村庄干部主导的、对程序性规则的再造和应用，那么贫困户建档立卡工作则是乡镇干部对于行动主体执行权限规则的再造，也即本该由村庄干部负责填写、乡镇负责审核的建档立卡工作，在实际操作中则是由乡镇干部主导进行，村组干部则扮演了协助执行的角色。可以说，贫困人口识别过程中产生的规则再造现象，在深层意义上体现了国家技术规则与乡土逻辑之间，以及程式化的科层制工作要求与乡村非正式工作方式之间的偏离和冲突。虽然国家力图实现贫困人口识别管理的精准化和规范化目标，但这一技术治理取向的文本规则却在乡村执行实践中遭遇到乡土社会逻辑的影响，进而产生意外性的政策后果。而国家有关精准识别的政策目标和实现结果，又驱使乡村干部不得不进行相应文本规则的调整和适应，从而通过实践规则的再造，变通性执行相应的政策要求。