乡村建档立卡方案的责任分工

在岩村所在县级政府部门下发有关贫困户精准识别的工作方案中，精准识别的政策文本对于乡村工作提出了明确的责任分工原则，即“各级乡镇（街道办）人民政府负责村级贫困人口的规模分解，协调同步小康驻村工作队开展结对帮扶，负责村级工作人员培训、指导督促并做好镇、村两级建档立卡等工作；村级负责组织召开好群众代表大会，实施贫困户、贫困村的识别工作并做好相关资料的报送”。由此，政策文本对于乡村精准识别政策执行中的建档立卡工作提出了明确具体的分工规则，并规定了乡镇及村庄干部分别予以承担的具体工作程序和工作内容。

从组织的角度看，基层乡镇政权以及村级自治组织都是国家在基层建构的组织单位。其中，乡镇体制于1982年由国家以宪法形式重新确定为农村基层政权形式。20世纪80年代，伴随“包产到户”等农村改革措施的推行，国家在1988年以后开始在农村推行村民自治制度，要求各地行政村成立村民委员会作为村民自治组织，并接受乡镇基层政府的指导、支持和帮助。而自治组织也负责承担村庄生产服务、人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育、环境保护、法律政策宣传、文化教育、科技普及等工作，以及负责协助乡镇人民政府开展相应的工作。与此同时，近年来国家不断进行乡镇政权的改革。特别是新世纪以后，为应对农村衰败以及乡镇机构膨胀、财政困难等基层治理的问题和困境，国家开始在农村进行税费改革以及基层治理机制的规范化、制度化建设，并溯沿国家行政体制改革的科层化和理性化方向，逐渐突出基层管理的“技术治理”面向。^[10]并以此改变基层政府治理形态以及国家与社会关系，促进乡镇政府由“管治政府”走向“服务政府”、从地方资源汲取转向农村公共服务供给。而近年来大规模合村并组现象的发生，导致村级组织治理能力下降等问题。加之农业税取消以后，村级自治组织的日常工作任务大大缩减，成为一级信息收集、政策传递的中间组织。而国家和地方政府则不断试图强化基层自治组织尤其是贫困村自治组织的治理能力，推进城市社区治理、网格化治理等新型治理形态的产生和发展。

事实上，有关乡村政策执行主体权限的分工规则和要求，不仅是上级政府基于工作执行效率的考量，也是国家对乡村关系进行的进一步界定和规约。由于中国“乡政村治”的基层组织安排和治理结构，乡村之间的关系问题一直是理论界关注的重点。无论是乡镇及村委会二者组织间的关系，还是乡镇干部及村庄干部行动者之间的关系，在研究中均产生了不同的研究结论和观点。在现有研究中，一些研究者将乡镇及村级组织或其成员混为一谈，或将村级自治组织作为乡镇政权的权力代表或“行动手脚”，从而延伸和拓展科层组织的等级官僚制，认为乡村之间具有上下级的“命令—服从”关系，或将乡村干部统称为“乡村干部利益群体”，用以指代这一介于国家与村庄之间，并在执行上级政策过程中谋取个人利益的团体；也有一些研究将乡镇视为国家和政府的代表，而村级自治组织则是村民和村庄集体的代名词，二者之间既对立又合作，其关系的变化取决于二者具体产生的行动情境和利益诉求。此外，还有研究将乡镇政府与村级组织统一视为与国家相对立的基层社会组织，并不对其内部的具体关系进行区分或比较。徐勇认为，乡镇干部及村民之间相互对立矛盾的看法和态度，实际上代表了乡镇行政权与村民自治权力之间的矛盾和冲突，基层治理过程中国家力量与社会力量的不平衡性分权，以及二者之间的零和博弈状态。^[11]金太军等也提出，乡镇政府与村庄自治之间呈现出非良性对接的状态，并且造成这一现象的原因在于乡镇政府对村级自治组织的强制性命令方式，以及利用村委会达到自身目标和意志的非正式行为。^[12]赵树凯的研究指出，20世纪90年代以后，中国乡镇和村庄呈现相反方向的运行逻辑，即村庄内部的自主性资源、组织结构以及农民的自治性正在生成，而乡镇并未消解对于村庄的控制，甚至在某些方面仍在加强，如通过管理、考核、财务控制、管片包村等形式加强对村庄的控制和约束，因此产生了相背离的基层政府运行逻辑和村庄运行逻辑。同时，两种冲突的运行逻辑在形式上表现为乡镇对于村庄控制的日益强化，以及实际上村庄与基层政府的日益脱节。^[13]尤其是农业税取消以前，张静、贺雪峰强调了乡村“地方势力”网络或利益团体的运作特点，并指出其将造成基础社会结构的不稳定性、威胁乡村公共行政的合法性^[14]和农民利益^[15]等危害和弊端。农业税取消以后，一部分学者认为乡镇干部逐渐失去了与村干部联结的动力和必要，转而支持村庄村民自治。^[16]同时，也有学者提出用“保护与逆保护”^[17]关系的变迁来概括这一过程演变。此外，王荣武、王思斌则探讨了乡村干部的交往结构及其特点和产生原因，从微观互动的视角对乡村干部关系进行了讨论。^[18]

事实上，我们很难概括出乡村组织以及乡村干部之间存在的复杂关系。特别是囿于中国广大村范围内农村基层组织在地域、经济社会发展程度、内部组织结构以及村庄结构等方面存在的巨大差异，很难用相应的理论或概念指称这一复杂的互动关系。在岩村的调研中，笔者通过对乡村干部的访谈也可以管窥二者之间复杂多面的关系类型。

和乡镇干部的关系怎么说好呢，也像是上下级关系，国家的政策他们布置给我们去做，做不来的事情他们再来帮着做。但也不像是上下级，有些事情还是他们自己做，我们也不用管，都是政府的事情。但是总体上都是为了村庄好，想把村庄的事情办好。（访谈资料：20160820-YJCLWQ）(www.xing528.com)

乡镇和村委会不算是上下级，按理说村委会是自治组织，乡镇是政府组织，但是现在许多事情包括国家的政策执行都离不开村子。就像你这个调研，不通过村干部你是进不去的。乡镇干部也需要村干部的协助，村干部也需要乡镇干部帮一些他摆不平的事情。（访谈资料：20160819-LHXLZR）

应该是上下级的关系，乡镇有事情就喊我们来做。再一个说，也是他们信任我，我才有动力做，你说一个村干部，人家上级喊都不喊你，叫都不叫你做事情，你干着也没有意思。我们平常和乡里干部也都熟悉，包村干部天天上班都能见着，其他人不太熟，但是有些还是很熟，但也不存在命令关系。（访谈资料：20160819-YJCLZR）

因此，从上述纷繁复杂的研究观点以及乡镇干部的实地访谈中，我们也可以发现，虽然乡村之间的实践运作与制度表达之间存在相应的差距，但伴随农村税费改革，以及国家提出提高农村公共服务供给水平等多项惠农政策，国家对基层社会的治理开始从汲取型、悬浮型逐渐向服务型和给予型转变和努力，乡村关系也逐渐由以往“控制—命令”为特点的关系类型逐渐向支持、服务以及合作的方向转变，但无疑也存在着地方利益团体以及乡土社会情境下基于私人交往关系而形成的非正式关联等。这些都将进一步影响到国家公共政策的村级执行，以及乡村基层治理的结构形态。由此，在上级政策文本将乡镇与村级自治组织进行相应的权限划分和责任分工时，一方面可以理解为发挥二者政策执行过程中的专业性优势和特点，促进乡村干部形成不同的工作指向以及提高村级组织在精准识别工作中的参与度，并由此提高贫困治理的工作效率；另一方面，也是对二者工作界限的规则性限定和权限约束，并形成多级行动者共同参与、相互监督的工作和执行氛围，达致相互监督、分工协作的上级目的，以确保贫困户精准识别和建档立卡信息的精准性和真实性，促进国家在村庄层面实施贫困人口精准识别建档立卡工作的顺利完成。