实践规则再造与应用：探析村干部的拨乱反正策略

贫困户精准识别的民主评议过程中，非贫困户入选而低保、五保户落选的“意外结果”，显然不符合国家精准扶贫的目标和政策要求。在上级有关精准识别的强调重视以及公众监督情境下，负责村庄贫困人口识别和指标分配的村干部显然面临巨大压力。而如何进行结果的“拨乱反正”，实现村庄真正贫困人口的入选，成为摆在村干部面前的重大难题。

实际上，伴随国家对农村贫困治理的高度重视，扶贫逐渐成为乡镇基层政府的中心工作。而在乡村之间特殊的责任利益关联下，科层体制内的工作压力和要求也传递到村庄层面，使扶贫成为村庄干部日常工作的主要内容。贫困指标作为一种稀缺性资源以及贫困人口福利认证的身份，往往因指标分配问题引发干群矛盾甚至成为农村不稳定的风险源。加之精准扶贫阶段政府提出的多级干部回访制度、精准扶贫“回头看”以及扶贫监督专线等管理性规定，精准扶贫不仅成为村庄日常工作的中心内容，也成为村干部需要“谨慎对待”的敏感工作。与完成乡镇下达工作任务的压力相比，来自于低保、五保户的“事后闹事”以及后期来自上级政府的不断检查、回访和群众监督压力则显得更为紧迫。为此，村干部显然不能接受民主评议阶段产生的结果。在随后的精准识别环节，村庄干部商议决定，对村民民主评议产生的结果不予认定，而采取村民代表推选的方式重新进行贫困人口的识别，而后再将村组干部认为符合贫困人口的村民列入名单进行公示，从而对民主评议阶段产生的不合理政策结果进行“拨乱反正”。

按照要求，村民是可以自己来申请的，但是开会的时候贫困户压根没来参加。所以投票的时候，亲戚朋友多的反而入选了。这样肯定不行，后来我们几个村干部、村民代表就商量下，重新让各个组的组长和代表来推选，这样公示的时候就把村里的贫困户选上了，把原来的除掉了。（访谈资料：20160819-YJCLZZ）

精准扶贫这个做得太细了，经过多少次的会议，群众会开完就开始投票选举工作，选举完要经过评议小组，然后公示，不管票多高，不是贫困的就是不能被选进来。（访谈资料：20160819-YJCLZS）

由此，在村两委主导下，村组干部否定了前一阶段由村民民主评议推选出的贫困人口结果，进而沿袭以往农村贫困人口的评选方式，由村民小组长、村民代表直接进行推选评定，然后再进入精准识别的下一环节，由乡镇包村干部、驻村干部、第一书记、村两委代表等共同组成的评议小组进行评定以及公示和审查等。在贫困户及村民的访谈当中，我们也证实了这一现象，一部分贫困户并没有参与民主评议阶段的投票评选，而是由村小组长直接进行申报，继而进入乡镇审核和公开公示阶段，并获得相应的贫困户身份。

我没有参加选举（民主评议），是他们（小组长）找到了我，然后来家里填表报上去了……（访谈资料：20160817-YJCZDY）

贫困户评选不太清楚怎么评选，大家应该也没有意见。村里调查过，应该是组长自己报上去的，哪些应该是贫困户，哪些是低保户。反正后来村里的调查每家每户都去，哪家很造业^[9]，小组长调查也比较实际。村干部都不一定了解村里各家各户的情况，组长更了解村里是咋回事。觉得过程还是公平的，应该没有谁被漏掉。（访谈资料：20160817-YJCJDG）(www.xing528.com)

对于这一看似不合政策文本规定程序的“自作主张”，村干部也给出了合情合理的解释。一方面，村干部援引国家有关精准识别贫困户的政策要求，以“家庭年人均纯收入超过国家扶贫标准”为由来应对来自民主评议阶段产生的“贫困人口”的质疑和询问，并以国家权力代表的身份和权威拒绝了部分村民提出入选贫困户名单的要求；另一方面，对个体行为的解释上，村干部则基于村民利益代表的身份，提出其作为村庄共同生活的一员，村干部特别是村民小组长对于村庄村民生活的境况基本上是熟知和了解的，如果一部分生活困难的村民难以获得国家扶贫资源的扶持，这在情理上显然将不符合村庄道义以及更普遍的舆论公议。因此，面对一些低保户、五保户不参加村民民主评议或一些贫困户的落选，村干部选择直接入户，代理贫困村民完成相应的申请程序。由于村庄共同体伦理格局以及生活正义观的影响，村干部的行为事实上也得到大多数村民的支持和理解。同时，对于乡镇干部而言，他们更加注重贫困人口识别结果的“精准性”以及村庄整体秩序的稳定和谐，因而并不关心实际的运作过程，只要大部分村民没有意见，也就默许了村干部这一变通性策略和自由裁量行为，并继续帮助村干部完成精准识别工作记录的合法化，使得村干部的行为实现合情合理又“合法”。

根据政策要求，符合哪些条件才被认定是贫困户，反正就是各个家庭比较恼火的事。我们组里的都是我们小组长来选的。因为相对而言，他们比较了解自己组里的情况，只要选出来的比较恼火，哪个敢出来说有意见。现在也是这么着，以前也会把群众召集起来，讲一下政策，哪家比较恼火的，我们应该照顾他一下。名额分配也不一定强制，万一那个村比较恼火的多，必须给多一点。但是程序上不能这么说，上级要求所有阶段都要有记录的，所以记录上就得进行一些修改了，按照结果来调整。（访谈资料：20160817-LHXLZR）

现在是好些人都想争贫困户（名额），但是实际上他们情况并不差，或者说不是最差的。一些常年吃低保的，也不敢不给他，到时候闹起来都是事。这个工作本来就很敏感，但是说实话大多数村民也都能理解，给那些情况确实恼火一点的都没有话说。但还是有些人认为自己该得没得，尤其民主评议都选出来了，他拿着这个来说，村干部就把他给得罪了。（访谈资料：20160818-YJCHZR）

与乡镇干部相比，村组干部不仅作为精准识别的执行者，与村民产生面对面、直接的互动关系，更是生于斯、长于斯的村庄共同体成员。在完成上级乡镇政府交办的精准识别工作任务时，村组干部一方面以其国家权力代表、基层政府代表的身份向村民进行政策传达，组织开展民主评议，履行相应的干部职责，甚至采取权威性方式决定贫困人口的入选名单；另一方面也能够依托其村庄社会成员的身份，利用村组干部对村民生活境况的了解，采取非正式的形式，直接评选出相应的贫困人口名单，并获得乡镇干部以及村民的认可。可以说，在村庄进行的精准识别过程中，按照上级乡镇政府有关精准识别的工作要求和文本规则，村干部作为主要的行动者和参与者，既要符合相应的工作程序，完成相应的政策规定动作，又要实现精准识别的工作目标。而当国家精准识别的工作程序和技术规则遭遇乡土逻辑产生意外性“政策结果”时，村庄干部不得不进行文本规则的变通再造，搁置既定的要求和规则，从而产生更加有利于结果实现的实践规则，以达至既符合上级要求又符合村庄伦理格局，合法、合情又合理的政策结果。

实际上，村庄干部基于实践规则再造的变通性策略或者政策规则程序的选择性执行，在本质上也是一种政策执行中的自由裁量行为。与西方街头官僚理论有关基层政策执行的研究相比，村庄街头官僚政策执行中的选择和策略，不仅仅是村干部基于工作安全、容易性而进行的政策规则再造，其更多也是囿于上级政府以及村庄道义对贫困人口精准识别的要求和压力。村庄干部不仅作为基层政策的执行者与村民进行互动，更是具有地方性知识优势的村庄共同体成员，这一具体的行动情境对于村庄街头官僚的政策执行行动产生了重要影响，使其能够基于街头官僚的多重身份、政策执行的乡土社会空间以及熟人社会的互动关系来进行政策执行规则的生产和再造，从而选择性地越过原有精准识别政策文本中的程序性规则，进行实践规则的再造和应用。