乡村贫困人口识别管理的技术和文本规则优化方案

在有关精准扶贫的政策文本中，国家提出了精准识别、精准管理的目标和要求，即坚持“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，通过有效、合法的途径将真正的贫困人口识别出来，通过建档立卡，建立全国扶贫信息网络系统，实施贫困对象全方位、全过程的监测。总的来看，精准识别主要是开展到村到户的贫困状况调查以及贫困户建档立卡，包括群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等一系列工作程序和内容。具体来看，国家提出“通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来，并建档立卡”的顶层政策设计^[5]，以及有关精准识别、建档立卡工作的一整套复杂的理性程序和技术系统，对各级行为主体间的责任、义务与权利提出了明确的文本规定。

按照国务院扶贫办制定的《扶贫开发建档立卡工作方案》，国家提出2014年年底前在全国范围内建立贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区电子信息档案，并向贫困户发放《扶贫手册》，构建全国扶贫信息网络系统的总体性要求。在贫困户建档立卡的方法和步骤方面，国家对贫困户识别标准、规模、做法以及《扶贫手册》的登记内容进行了明确的规定和要求，包括规模分解、初选对象、公示公告、结对帮扶、制订计划、填写手册、数据录入、联网运行、数据更新九个具体步骤和进度时间安排。同时，对省、县级扶贫部门、乡镇政府、驻村工作队以及大学生志愿者等行动主体进行了明确的职责划分，并就贫困人口规模分解、贫困户建档立卡工作等提供了相应的参考文本、示意图等规则样本和参照设计。同时，依循各级政府组织间自上而下的政策传递，贫困治理政策的“国家脚本”在逐级递归的上级政府指挥引导下，完成地方性政策的制定与完善。

在此过程中，作为一种追求治理效率的治理程式，以及可以有效计算、复制推广并考核验证的治理流程^[6]，理性化、非人格化的技术治理逻辑，在理论上能够在科层体系主导的政策过程中延续和承袭，并摆脱和超越具体治理环境下行动者和行动情境的影响约束，最终形成基层政策执行中具体性的应用技术、操作规则或规范标准。与此同时，由于政策制定过程中国家宏观指导与地方微观实际的差异，产生了地方政策建构与政策执行中的自由裁量空间，为政策过程中的变异提供了相应的合法性。另一方面，中国科层体制内特殊的压力型体制以及横向部门间多重利益目标的博弈特点，使得国家治理的政策过程同时受到纵向层级政府以及横向职能部门等多元利益主体的影响。加之农村实施贫困人口身份认证的特殊性，这些都为政策形成中的转换或变异现象提供了可能，从而出现国家技术治理逻辑的强化、弱化、置换或背离等地方性实践规则的改造或再造。

结合岩村来看，2014年年初，国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》通知以后，岩村所在的西省随即制定了省级工作方案。除按照国家要求进行省级工作实施方案的细化以外，西省在国家政策目标基础上，提出了贫困户识别规模上浮21%，全省900万的总体识别规模，以及建档立卡纸质档案管理制度、建档立卡工作进度月报制度等工作要求，并为各市县扶贫部门提供了贫困户（村）登记表等操作工具和文本参考。据此，岩村所在市级和县级扶贫部门均制定了相应的扶贫开发建档立卡工作实施方案。县级政府组织在工作方案中提出“县为单位、动态管理、规模控制、分级负责”的原则和要求，并将扶贫对象规模分解到乡镇，要求按照“农户申报、入户调查、民主评议和公示监督、逐级审核”等程序实现贫困户精准识别和建档立卡工作。其中，农户申报以自愿、实事求是、规模控制为原则；入户调查主要采取询问农户、查看家庭情况、算账分析以及向周边其他群众了解情况等方式进行；各村成立贫困户评议小组，对调查出来的贫困户进行评议，并按照工作方案规定的统一时间、统一格式进行公示，自觉接受群众监督，确保识别过程公开透明。同时，结合西省近年来开始实施的贫困县“减贫摘帽”政策，县级在精准识别工作方案中附加提出了有序退出、精准纳入以及贫困户规模只减不增的工作原则。(www.xing528.com)

具体到精准扶贫政策实际执行的乡镇一级，则更加强调贫困人口精准识别工作的目标要求。依据县级工作实施方案，岩村所在的河乡政府进行了精准识别和贫困户建档立卡工作的分工和细化，明确相关工作任务的责任人和落实者，并将乡镇干部、包村干部、村庄干部以及村组代表全部纳入地方精准识别的工作体系。按照省级政府提出的“乡不漏村、村不漏组、组不漏户、户不漏人、整体联动、全面覆盖”的工作原则^[7]，岩村所在的河乡要求其下辖8个贫困村开展贫困户精准识别的宣传发动、群众评议、三榜公示工作，按照户申请、村调查、乡核实的精准识别程序，对贫困人口进行精准识别和建档立卡。同时，在具体工作中，乡镇政府还提出充满本土化色彩的相应“技术”手段和方式，如精准识别“六法”（包括入户调查法、实地踏勘法、比对排除法、民意问卷法、联合审核法、公示公告法）、“五定五看”评价体系（即定人头看责任、定地头看产业、定龙头看就业、定户头看保障、定年头看成效）、精准核算“四笔账”（经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入），等等。在贫困户建档立卡工作过程中，由乡镇、包村干部等对贫困户进行登记、信息完善和数据录入、交叉审核，并以贫困户自家房屋为背景给户主（或家庭主要成员）拍照留存档，在精准识别贫困户的过程中产生的文件、表格、图片等档案资料均交由县扶贫办归档，乡镇及行政村保存档案复印件。由此，精准识别、建档立卡政策实现了从中央到乡镇的政策制定和完善过程，形成了乡村有关贫困人口精准识别和管理工作的程序、步骤、规则、标准等具体的文本性规则要求。

总的来看，岩村所在县乡有关贫困户识别和管理的政策要求中，国家有关精准识别的核心技术治理特征和要求一再被强化和保留，并基于各级地方政府的自由裁量权，附加了地方政府相应的管理要求和规则，如贫困户识别规模的省级控制和指标分解要求、有关纸质版档案资料的留存以及基层贫困户影像资料的记录保存等。可以预见，这些文本性的规则建构一方面将强化国家贫困治理中技术治理逻辑的某些方面，另一方面也可能导致舍本逐末、矫枉过正的文本规则“技术性追求”。尤其是在基层贫困治理的具体行动情境中，国家的技术治理规则规定了乡村贫困户识别的对象和范围，以及乡村政策执行主体实施精准识别工作的具体规则、程序、步骤、技术手段和工作标准，形成了基层政策实践的文本性规则和行动脚本。然而基层贫困治理的复杂性，以及国家和上级部门的任务导向，将很可能导致国家建构的技术化治理逻辑沦为基层贫困治理当中的规定性“技术动作”、必须完成的“指标要求”以及操作步骤的“上级指示”，进而出现精准的“不精准”、为精准而“精准”或“不精准”的精准等不同的政策执行结果和形态。可以说，国家贫困治理的技术化取向，以及压力型体制下的目标和任务传递机制，既形塑了基层乡村干部的政策执行行动，也促使其产生相应的变通性策略或偏差性结果。