贫困人口识别技术及规则的演进

从中国农村贫困治理的制度演进历程来看，伴随国家正式启动有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发进程，以及引入行政官僚的治理机制对贫困问题进行干预和调节，技术治理就开始被纳入贫困治理的治理机制和行动逻辑。尤其是21世纪以后，国家由基层社会的汲取型治理角色向给予型角色转变，尤其是以人为本、民生建设等理念的提出，国家治理的技术化取向也发生了明显变化，不仅追求指标化、规范化等理性化的治理手段和方式，也更加追求基层治理的准确性、正当性和有效性。^[1]从贫困人口的识别瞄准来看，农村贫困治理进程经历了以市场为基础的发展型贫困治理到权利基础的保护型、给予型贫困治理，从依赖经济发展带来的涓滴效应到引入国家科层管理体系的制度化扶贫阶段。伴随国家科层组织体系主导下农村贫困治理进程的推进，贫困治理的瞄准对象和治理单位也经历了从县域到村庄以及贫困户和贫困人口的渐次转变，以及贫困村瞄准与集中连片发展的辩证统一。

以往，国家有关农村贫困治理的区域瞄准或村级瞄准，基本上以经济收入作为衡量一个地区或村庄是否贫困的基本指标，即按照国家扶贫线或贫困线标准进行贫困人口的测量和瞄准。1985年，国家统计局根据1984年农村家户调查数据，制定了中国第一个正式的贫困标准，并提出以后将按照农村居民消费价格指数调整，每三至五年更新一次。从理论上看，这一贫困线标准主要基于绝对贫困理论对个体基本生存问题的关注，并根据农村住户抽样调查分户资料进行相应的测算，总体上是对食物贫困线以及非食物贫困线的确定和加总。^[2]从实质上看，这一贫困线也是低贫困标准或温饱标准。由于农村贫困问题普遍存在与国家扶贫投入有限的矛盾，这一贫困标准被一直沿用到21世纪初。2000年，国家提出低收入标准的贫困线，也即使用食物贫困线以及国际恩格尔系数法进行确定的贫困标准。随后，中国不断提高农村扶贫标准。2015年，中国政府确定以2010年农民年人均纯收入2300元为新的贫困标准。加上物价变动，这一标准到2015年调整为2855元。按照购买力平价计算，这个标准已经略高于世界银行公布的最新贫困标准，也即家庭人均纯收入低于此标准的农村人口都被列入贫困人口。事实上，贫困线主要作为一个测量标准和识别工具而存在，实质是福利测量方法下的概念产物。具体贫困人口的识别和确定则采用规模控制和指标分解的方式，也即根据农村贫困监测数据，以国定或省定扶贫标准确定各省贫困人口的规模，并将指标逐级分解到县、乡和村。而村级贫困人口的识别和确定，则主要采取“民主评议”这一参与式的贫困人口瞄准方法。^[3]

总体上看，贫困人口的识别不仅包含扶贫标准确定、区域规模控制以及指标分解等技术治理的要求，也包含一系列管理性规则的建构，即国家和地方政府不仅建立了以经济收入为主的贫困线作为贫困人口识别的技术标准，也形成了基层政策执行中一整套贫困人口识别和管理的程式化规则、程序以及治理工具和技术手段，包括贫困人口识别管理中的工作培训、贫困户参与、多级核查以及信息化建设等。国家由此进一步强化了贫困户识别和管理的精准性、动态调整性特征，以及信息化数字管理等现代技术的运用。(www.xing528.com)

然而，依赖科层体系贯彻执行的贫困治理结构，也在官僚技术治理日益凸显过程中出现了技术治理的实践困境以及贫困治理的内卷化特征。在贫困人口瞄准和识别的具体实践中，规模控制和指标分级以及村级参与式的“民主评议”，往往由于区域瞄准中政治因素、村级瞄准的信息收集和技术实现困境，造成识别瞄准技术化治理的实施困境，以及国家贫困治理的瞄准偏离。具体来看，一方面，贫困线标准的模糊性、农村人口收入测算的主观性，加上技术官僚治理模式在以“秩序治理”为主的乡村执行过程中遭遇诸多实践困境，参与式扶贫方式面临中国农村现实情境的本土化压力；另一方面，多部门参与导致的扶贫成本增加和政策微效，人格化地方政府在扶贫资源获取和使用中产生的寻租、腐败现象，科层组织体系内基于压力型体制产生的政绩主义、形式主义，以及治理目标偏离等政策表达与实践的悖论，不仅降低了贫困治理的效率和减贫收益，甚至由此引发贫困乡村的基层治理问题。为了解决和应对贫困治理中的困难和问题，国家不断加强扶贫资源投入以及科层组织和管理体系的严格化水平，并建立相应的技术标准和管理程序，由此继续引发了贫困治理当中的政策执行悖论，继而形成国家贫困治理的内卷化现象。

因此，贫困治理政策如何瞄准贫困人口以及扶贫资源如何有效传递，成为农村贫困治理过程中制度实践及理论研究关注的重点。从区域瞄准的开发式扶贫到整村推进的参与式扶贫，以及基于个体保护的权利性扶贫，虽然农村贫困治理工作取得了显著成就，但并未有效突破贫困治理的瞄准机制和资源传递问题。基于此，国家在2014年以后提出并逐渐完善了精准扶贫的贫困治理政策。作为当前乃至未来一段时期中国农村贫困治理的主导性制度安排和政策模式，一方面，精准扶贫政策的提出是基于中国贫困及反贫困现状的变化，尤其是贫困人口分布和结构特征的转变，以及贫困治理政策模式面临乡村执行环境的变化；另一方面，精准扶贫也是国家对农村贫困治理中政策执行结构以及技术治理要求的强化和调试，也即左停等人概括的“精准扶贫的提出是在技术层面对以往扶贫开发工作中存在的瞄准偏离和精英捕获问题的互动与回应，代表了扶贫新政策在对象群体确定和实现政策目标途径上日渐完善化和精准化的努力”。^[4]