科层组织结构与地方乡土社会：乡村政策执行的行动情境分析

乡村是一个特殊的治理空间，其一面连接着国家与个体的农民，另一方面勾连着城市与乡村。在此进行政策执行的行动主体，既包括国家科层体系内的乡镇政权，又包括村庄自治组织的村委会。因此，国家科层组织结构及其内在的行动逻辑、制度环境以及村庄所构成的地方性乡土社会，构成乡村政策执行的具体行动情境。

1.科层组织体系及其压力型体制

作为现代国家行政体系的主要组织形式，科层制组织体系是国家贯彻实施公共政策的有效途径和工具。可以说，任何一项政策都必须经过科层组织体系的“检验”和“磨炼”。^[72]中国进入改革开放以后，科层化实践也成为国家政治体制改革的重要目标和方向。尤其是20世纪90年代开始推动的社会主义法制建设，表明国家试图在为全国范围建立一种超越个人支配的、普遍适应的、契约性规则体系和科层组织结构的目标而努力。从国家治理的愿景看，科层制强调不同部门间的职责、权限和分工，以及科层组织体系内干部人员的事本主义原则。^[73]理想的科层制体制是一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政（管理）体制，并具有专业化分工、等级制、规则体系、非人格化职位以及标准化用人等原则和特征^[74]，以保障国家治理的有效实现。事实上，科层制组织结构及其技术理性在产生组织绩效的同时也会出现组织适应性和灵活性缺失等治理缺陷，并且现实社会很难构建出理想型的科层制组织结构。中国科层化发展过程也出现了结构科层化与功能科层化之间的分离特征^[75]，即科层制规则建设滞后于组织结构的形成，传统组织形式虽然被全新的、正规的科层制组织形式所取代，然并未实现科层组织理性化形式规则、规范程序的建设和植入。^[76]但这些无疑也表明了中国行政体制的科层化取向，即“政府的作用通过不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现”。^[77]

从国家行政管理体系的角度出发，处于科层组织体系底端以及政策执行一线的乡镇干部及其村庄代理人等“街头官僚”，面临着纵向和横向两个维度的科层组织结构。一方面，中国在自上而下的科层体制结构内，形成了典型的压力型体制，即国家政策任务通过行政命令自上而下传递至基层乡镇政府，地方政府为实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，进而采取一种数量化任务分解的管理方式以及物质化的评价体系。^[78]在压力型体制下，中央政府为完成相关治理任务，往往通过自上而下的行政命令将任务确定为“政治任务”，要求下级政府部门以及职能部门全力配合上级完成各项工作任务，并给予政治上或经济上的相应激励或惩罚。而地方政府通过建立相应的目标管理责任制，以及政策任务完成指标的层层加码，将责任下移至基层政府。由此，基层政府往往采取“一把手”的完成方式以及“一票否决”的激励约束机制，最大限度地调动和整合各项资源，采取非常规甚至非理性的运作方式，完成上级政府布置的“政治任务”，如基层政府权力的非正式运作、共谋、变通、摆平等策略手段。压力型体制在20世纪90年代日益明显化，成为基层政府运作的主要约束背景。新世纪以来，虽然压力型体制的运作特征没有得到根本性改变，但其作用机制却发生了显著的发展和变化，如指标管理和技术治理的强化，量化指标结构的多元化以及行政问责制的加强等。^[79]同时，压力型体制并非只在科层组织结构中存在。事实上，乡镇政府与村委会之间往往也通过建立相应的目标管理责任制，将责任下移至村庄自治组织，但在资源支持方面却停留在上级政府层面，很难做到“权随责走、费随事转”，这也限制了基层的自由裁量行为，并使其获得了一种“象征性”的自由裁量。^[80]此外，在科层制层级治理的结构下，国家、地方各级政府具有各自的行为逻辑和目标利益考量，更加加剧了政策执行过程中的多重利益博弈和不确定性。当前以精准扶贫政策为核心的农村贫困治理过程中，压力型体制以及相应的目标管理责任制和激励约束体制仍然也是基层政策执行的主要制度环境和行动情境。国家自上而下的科层制组织不仅是政策行动逐级传递的组织体系，同时也是国家治理目标和责任逐级传递的管理体系。

另一方面，国家政权体系不是铁板一块，而是存在横向的、具有多元利益和目标的不同职能部门。公共政策不仅是从国家到地方的垂直性政策建构，也是多部门利益协调的结果，并需要部门间的横向参与和配合。在科层体系内部，中国各级行政部门之间存在条块分割和信息壁垒的痼疾。而在基层乡镇政府，鲜有专门性的扶贫机构设置或人员配置，因此产生了超常规的运动式治理作为应对特殊政治任务的常规性策略，以及展示性治理的结果展现，这也是共谋等现象产生的根本性原因。在有关自由裁量的组织学研究中，西方研究者提出自由裁量行为与政策规则之间具有相互影响的互动关系，处于政策执行一线的街头行政人员无可避免地需要进行相应的自由裁量行为，也即政策的具体规则细化了政府行政人员的日常事务和承担职责，而一定的自由裁量空间则赋予其行动的自由度。^[81]而压力型体制在研究中往往产生基层政府运作的策略主义，即基层政权组织往往缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则，以及基于长远发展而制定的战略性目标，因而在具体执行当中不得不以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则，并只顾追求眼前短暂目标的实现和完成。实际上，乡镇干部日常话语中“只问结果不问手段”或“不管用什么方法，只要能把事摆平”的表述正是这种策略主义的体现。^[82]而这种策略主义虽然能够在一定程度上集中权力和资源，促进上级政策目标的有效实现，但也隐藏着“形式主义”“政绩主义”或“一刀切”等政策执行偏差的风险或危机。

就村级组织来看，其主要的上级来自于基层乡镇政府，虽然其行为特征具有一定的行政化和官僚色彩，但受到压力型体制及激励约束明显弱于乡镇干部，在地方政策执行中掌握更多的地方性知识，因而在政策执行过程中的自由裁量权较乡镇更大。但与基层乡镇政府远离国家的监督制约体制不同，村庄几乎在乡镇政府的“监控”下运作，因而其受到的监督距离更小，从而也在一定程度上制约了其自由裁量行为。这是乡村合作的动力和基础，同时也构成乡村政策行动自由裁量行为产生的重要制度背景，即压力型体制下资源与责任的不对称，以及多部门利益博弈的特征，使其必然产生相应的基层自由裁量行为。但压力型体制及目标责任管理制是否一定会导致非理性化的目标置换或策略主义逻辑，乡镇与村级街头官僚在政策执行当中的行为是否具有一致性？这些也是本书需进一步研究的问题。(www.xing528.com)

2.乡村社会及其共同体结构

乡村社会是中国社会的重要组成部分，也是基于历史和地理原因产生、由共同生产生活的村民构成的、远离国家和城镇的社会空间，是基于一定的血缘、地缘关系而结成的相对独立的社会生活圈子，也是包括各种形式社会活动所组成的群体组织。它既是一个空间单元，也是事实上的社会单位^[83]，同时又是国家对基层社会的治理单元。乡村干部尤其是乡镇干部，作为生于斯、长于斯、工作于斯，或与村庄具有千丝万缕关联的个体，其行动必然受到乡土社会结构和情境的影响。

历史上，传统乡村是以“差序格局”“熟人社会”“礼俗社会”“教化权力”“无讼社会”“私人道德”等为表征的乡土社会。^[84]同时，在“皇权不下县”的封建社会治理背景下，乡村主要通过乡绅精英、宗族组织以及村规民约等非制度力量或形式实现了以自治为主的乡村治理。伴随中华人民共和国成立以及现代化进程的加快，中国传统乡村经历人民公社体制、家庭联产承包责任制及其村民自治、新农村建设等一系列国家干预和规划性变迁，村庄的社会形态发生了显著变化。传统乡村社会文化也逐渐受到国家政治、经济力量的影响和渗透，乡村社会的形态、结构也发生了相应的变化。但作为村民共同生产生活的空间，村庄仍然相对保留了地域、社会生活以及社会经济和文化心理的共同性，人际关系中的熟人关系以及基于情感的公平道义观念等仍然是村庄共同体所具有的特质和存在基础。这些非程式化的规则与现代村庄社会的流动性、开放性特征一起，成为影响基层社会治理及乡村干部行动的重要情境因素。

熟人社会是社会学家费孝通有关中国传统乡村社会特质的高度概括。虽然伴随现代化进程的推进，学者对这一关系变迁的认识逐渐发生变化，并产生了半熟人社会^[85]、无主体熟人社会^[86]、弱熟人社会^[87]、熟人关系的陌生化等阐述概念。但总体上看，“熟悉的社会”仍然对乡村社会的地方性与整体性结构特征具有较强的概括力和解释力。^[88]在村庄共同体社会当中，村民之间的关系是熟悉的、个体与他者之间是相互知根知底的、信息透明的，并且能够相互信任且具有默契。同时，这种熟悉也制造或产生了乡村街头官僚尤其是村庄干部对于村庄信息的地方性知识优势，并制造了有关人情、面子等非正式关系的勾连以及无形的外界监督和制约。这种熟悉一方面会诱发村干部基于非正式网络的寻租和自利性行为，孕育了不合法的交换和互惠；另一方面，也形成了村庄群体以及村规民约等伦理道德对于个别村民行为的无形约束和惩罚。因而在正式的国家治理政策执行过程中，这些构成乡村干部非正式行为的基础和来源。

同时，这种乡村社会基于共同的地缘、血缘以及姻亲关系而产生的，联系紧密的情感和道义关联，不仅会在乡村村民的个体和社会行动中得以体现，也在不断重复的互动过程中得到维系和加强。村民之间的人情往来、礼物的流动交换^[89]等，既是乡村人与人之间进行情感关联的重要体现，同时也折射出乡土社会基于情感而产生的、受到村民广泛认可的道义与责任。换言之，发生在乡村共同体内的村民之间的情感联系，既是乡村社会的基础和村民需要，同时也是村民的责任和义务。^[90]此外，也有学者对现代化进程中乡村社会的变迁特征进行了阐述，“后乡土性”是其中最为典型的概念。在研究中，后乡土性主要包括基于村庄流动而产生的封闭性打破、现代信息和知识的传播以及市场经济濡染下的利益和功利取向。改革开放以后，伴随劳务经济的兴起发展，乡村人口出现了大量的向外流动以及候鸟式迁徙，村庄变成了“流动的村庄”“空壳的村庄”以及“留守的村庄”，这在贫困地区农村尤为普遍。这一方面冲击了基层社会的日常治理，另一方面也伴随这种候鸟式的迁徙过程中引入了现代知识、信息传播的途径，并由此打破了乡村社会的封闭性特征，村庄行为主体以及乡村文化均发生变化。但与城市社会的陌生化特点相比，熟人关系、道义准则等共同体特质仍然是乡村社会尤其是贫困地区农村社会的主要特点。同时，与国家治理的科层化、专业化、技术化甚至政绩化、运动化特点相比，乡村社会仍然突出其非程式化的共同体特征，这些构成了村庄村民独特的生活、交往、行动的逻辑、规则和共识。