政治任务与中心工作：推进精准扶贫运动

在有关精准扶贫的政策建构过程中，国家提出“消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求”^[27]，并将精准扶贫上升至关乎党和国家政治方向、根本制度以及发展道路的战略高度，提出全党全国要将精准扶贫和精准脱贫作为一项政治任务、中心工作来予以实施推进，以实现2020年农村贫困人口全部脱贫、全面建成小康社会的历史目标。因此，与以往农村贫困治理的政策安排和常规治理形态相比，运动式推进成为当前精准扶贫实践行动的典型特点。这一以政治动员和超常规运作为主要形式的运动式治理，也是基层乡村场域政策执行的宏观历史背景，并构成乡村干部政策执行的重要行动情境。

运动式治理是中国国家治理进程中一种特殊而又普遍的现象。一些研究者也提出“国家运动”^[28]“动员式治理”^[29]“行政吸纳运动”^[30]“运动型治理机制”^[31]等概念对这类治理形式或现象进行概括，并主要从宏观的国家治理层面、中观的组织层面以及微观的行政层面^[32]进行讨论和研究。本章节使用“运动式治理”的概念和主题则更多的是在国家治理以及科层组织层面，将其视为一种治理的机制、治理的模式或治理的手段，是“对传统‘运动’资源的简化利用，以及基于国家治理资源有限性前提下所产生的理性选择”^[33]，是与常规治理相对应的、甚至是“针对常规型治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制”，反映了特定制度环境下国家治理的制度逻辑。^[34]一方面，研究者从“治理”的视角出发，将运动式治理视为相对于国家常规型治理而产生的一种治理机制，无论是传统官僚等级制基础上的封建社会，还是强调国家治理能力的现代社会，都可能出现运动型的治理机制；另一方面则是从其“运动”的特征出发，提出运动式治理源于中华人民共和国成立之初在社会控制和社会整合过程中产生的政治运动^[35]，强调国家自上而下的政治动员以及超常规的行动策略。这一治理机制在后续国家建设发展过程中得以延续，并表现为各式各样的“国家运动”。虽然学术界对运动式治理的作用和意义褒贬不一，“运动”一词也逐渐在国家政治语汇中淡出或边缘化^[36]，但事实上，在国家政治经济及社会发展过程中，依然延续着各种各样的“运动”以及运动式治理行为。冯仕政指出，改革开放以后，国家日常政治生活基本上摒弃了以往以规训为取向、以变革社会为目标的大规模群众运动，但那种以生产为取向、以增强国家能力或者行政效率为目标的官僚性运动却依然存在。^[37]可以说，这一为实现国家治理目标、以政党和国家组织宣传和政治动员、打破科层体制内部结构、采取超常规治理的运动式治理形式在国家政治体制背景下依然延续，甚至在政治动员工作节奏化、行政问题转化为政治问题等特点下，逐渐走向“常规化”^[38]，而不再仅仅是总体性社会体制下，国家借助强大的专制权力来进行社会资源的动员、整合以及建构社会秩序的方式^[39]，转而成为“与常规治理共存共生且相互作用的治理机制”。^[40]

作为一种国家治理制度逻辑的组成部分，运动式治理具有稳定的组织基础以及一整套制度设施和环境。^[41]前者包括党务系统的组织结构、人事制度安排、政治动员的日常化等，后者则包括强制权限、压力型体制、政治竞赛、选择性激励、模化固定的动员程序等。同时，在中国国家治理进程中，运动式治理也发生了显著变化。其不仅从国家宏观治理层面的政治动员逐渐走向地方政府组织的日常运作，成为一种“有效”的资源动员机制和政策工具，也在发展过程中逐渐消解了其临时性、间断性和强制性特征，并与科层组织的专业化、精细化和技术治理相结合，演变为以“中心工作”“任务驱动”为表征的行动模式，也即运动式治理的“路径依赖”与“范式转换”。^[42]由此，在国家主导的精准扶贫中，我们依然可以发现以“政治任务”和“中心工作”形式推动的运动式治理。(www.xing528.com)

长期以来，中国国家和政府一直强调解决农村贫困问题的重要性。而事实上，虽然国家扶贫政策无疑都把县（区）一级政府明确作为政策的落实者和责任主体，而现实中所谓的党政一把手负总责，只是一个行政概念上的强调。县（区）一级在执行国家扶贫政策时，大多照本宣科式地将上一级文件转发给下级，政策怎么规定就怎么执行，遇有特殊情况需要变通时，也需经过常委会讨论或报上一级领导请示，且国家扶贫资源的有限性、地方政府配套资源的政策要求，以及GDP为主要指标的考核压力，大多贫困地区还是以地区经济建设为重心，对于扶贫等社会事业的财政倾斜力度较小，也很少愿意在执行上级政策基础上再添新力，使得地方扶贫工作沦为一种被动边缘化的常规工作。具体的扶贫工作一带而过，模糊来看，所有的农村工作又都与扶贫有关。同时，这种工作形态也延续到基层乡镇，农村贫困治理同其他各项农村社会发展政策的落实，成为乡镇机构的一项无足轻重的常规性工作。而国家精准扶贫政策的提出，一开始就具有典型的政治动员特征。农村贫困治理成为国家建构提出的“政治任务”，因而在科层执行组织中演变为各级地方政府的“中心工作”，并产生了“成立领导小组、制订实施方案、召开动员大会、实施治理、检查反馈、回头看、总结评估”^[43]等一整套治理环节和形式。在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，国家提出“严格执行脱贫攻坚一把手负责制、省市县乡村五级书记一起抓以及层层签订责任状”的要求^[44]，以及在国务院扶贫开发领导小组统一领导下，扶贫开发任务重的省、市、县、乡各级党委和政府要把脱贫攻坚作为中心任务，层层签订脱贫攻坚责任书，层层落实责任制。^[45]由此，贫困地区各级党委、政府的主要负责人也成为开展精准扶贫工作的第一责任人。这一方面得益于国家扶贫政策话语的建构，另一方面则是中国压力型体制的作用结果。在压力型体制下，国家及各级政府之间通过“扶贫责任状”“扶贫工作一票否决”等具体工作机制和目标要求，共同被纳入国家贫困治理的“运动化进程”，体现了采取超常规举措予以推进的运动式治理特征。

由此，宏观层面国家以运动式治理形式推进的精准扶贫政策，在行动体系的执行运作中成为各级政府的“政治任务”和“中心工作”。这也影响乡村场域乡镇干部的政策执行行动，以及运动式推进过程中农村贫困治理的实践形态。