国家贫困治理行动体系：中央到乡村的实践

长期以来，中国农村贫困治理进程中形成了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的总体性要求，即在国家科层管理体制内，进行农村贫困治理行动的明确分工。按照这一要求，农村贫困治理的政策制定和执行过程承载着国家治理的目标和意志。在科层体系内部，由中央政府向各个层级政府提出政策落实的要求，依赖上下级政府的指挥引导推进扶贫政策的贯彻执行，形成了从国家到乡村，包括中央、省、市、县、乡镇等层级的贫困治理行动体系。其中，中央负责国家扶贫战略的制定和顶层政策设计，省级扶贫部门主要负责贯彻执行国家和省级有关扶贫开发的工作方针、政策和法律法规，拟订和组织实施全省的扶贫开发规划，开展全省扶贫开发调查研究、统筹协调、检查指导工作，并负责扶贫资金和项目监督管理、对口帮扶、社会帮扶、信贷扶贫、干部培训、少数民族及特殊困难地区的贫困治理工作等；市级部门主要负责相应市级的扶贫工作，并作为省级与县级之间的沟通衔接单位；县级政府和扶贫部门则主要承担扶贫政策落实工作，在整个贫困治理行动中具有承上启下的功能和作用，即一方面贯彻落实上级有关扶贫开发的具体政策措施，另一方面又要指导贫困乡镇和重点村开展相应的扶贫开发工作。既要面对上级政府的监督、考核，又要主导乡村扶贫项目和行动的审批筛选、监督考核等，成为扶贫政策执行行动的关键。乡镇则成为国家扶贫政策的最终执行机构，在县级部门指导下，负责开展有关村庄层面贫困治理的各项具体政策措施。

由于贫困及反贫困问题的复杂性，农村贫困治理工作是一项包含经济、教育、卫生等的综合性治理行动。从国家扶贫开发领导小组的成员部门就可以看出，其成员包括了宣传、发改、财政、民政、教育、卫生、农业等多个部门。由于中央政府及各层级政府具有专业化的职能分工，也形成了具有不同治理目标和组织利益的政府部门。贫困治理这一复杂问题的政策过程，也是政府不同部门间目标和利益协调的结果。在科层体系的执行过程中，各个部门由于其任务、责任不同也会向地方政府和官员提出不同的甚至相互矛盾的要求和目标。因此，纵向的科层体系以及横向的职能部门共同构成国家贫困治理体系的主体和结构，他们不仅基于各自的制度环境、组织目标和利益进行扶贫政策的再造和传递，形成贫困治理政策的地方性规则建构，也基于国家赋予的组织权力和管理权限，对基层乡村场域的政策执行行动进行相应的激励、引导、监督和约束，推动国家贫困治理的村庄实现。(https://www.xing528.com)

由此，通过相应的政策过程和管理体制，国家建构了从中央到地方、从国家到乡村的贫困治理行动体系。在此过程中，国家扶贫政策的“行动脚本”经由各级政府的地方性行动建构和逐级传递，最终形成乡镇政策执行的具体文本性规则和目标要求。因此，在贫困治理的乡村场域，乡镇及村级组织是重要的行动主体，也是基层扶贫政策的实际执行者。自上而下的国家权力分配体制以及相应的行政管理体制，也决定了国家以及各级政府的始终“在场”，乡村贫困治理的政策执行仍然是一场国家主导的治理实践。