农村扶贫治理：从救济到精准

中华人民共和国成立以及工业化和现代化建设初期，中国政府并未对普遍存在的农村贫困问题作出专门性的制度安排，而主要通过社会救助以及经济体制改革推动下的广义扶贫措施进行相应的农村减贫。农村土地改革，农业技术推广，基础教育，医疗卫生以及农村低保、五保等一系列经济、文化和社会政策，构成了中华人民共和国成立初期以“输血”为主要特征的救济式扶贫开发。20世纪80年代，中国正式启动了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发进程。自1980年起，国家开始通过设立专项基金、“三西”建设、“以工代赈”等措施支持和促进落后地区经济社会发展以及基础设施建设。同时，政府开始制定相应的贫困线标准，并确定国家扶贫开发重点县名单，开始实施以县域瞄准为主的开发扶贫政策。^[4]1984年，中央发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，为农村贫困治理的制度化奠定了基础。1986年，中央政府组织成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改为国务院扶贫开发领导小组）及其办公室，作为国务院有关农村扶贫开发工作的议事协调机构。其中，国务院扶贫开发领导小组办公室负责拟定国家有关扶贫开发的法律法规、方针政策和规划；审定中央扶贫资金分配计划；组织全国性调查研究和工作考核；协调解决国家和地区扶贫开发工作中的重要问题；调查、指导全国的扶贫开发工作，以及做好扶贫开发重大战略政策措施的顶层设计工作等。同时，按照中央要求，各省、自治区、直辖市和地（市）以及县级政府也成立了相应的扶贫组织机构，负责本地的扶贫开发工作。根据分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制，全国各省、自治区、直辖市，尤其是贫困面积较大的省、自治区，都将扶贫开发列入重要议程，并根据国家扶贫开发计划制定本地区的具体实施计划。^[5]由此，中国农村贫困治理工作开始走向制度化和专业化，国家相继出台了《国家八七扶贫攻坚计划》（1994）、《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（1996）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（2001）、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（2011）等一系列政策文件，并逐渐形成了党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制以及“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制和“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制。

中华人民共和国成立以来，中国农村贫困治理经历了救济式扶贫到精准扶贫、非制度化扶贫到制度化扶贫的不断转变，并产生了区域瞄准为主的开发式扶贫（1980—2000年）、整村推进的参与式扶贫（2000—2010年）、扶贫开发与社会保障“两轮驱动”以及精准扶贫（2011年以后）等不同治理阶段的相应制度安排和政策模式。^[6]而扶贫纲要调整、扶贫模式转变以及具体专项扶贫政策的丰富，实际上也折射出国家对于贫困和反贫困内涵与分析框架认识的不断更新，以及对解决既有贫困问题的实践思考。^[7]具体来看，改革开放以后，中国推行的市场经济体制改革有效促进了农村经济的增长和发展，并由此带来了积极的减贫效应。20世纪80年代，面对市场经济发展过程中地区之间、个体之间越发严重的贫富差距问题，以往小规模的、自上而下的国家救助式扶贫作用明显乏力。为此，中国开始正式启动了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发进程，并由前期社会救济为主的道义扶贫向制度化扶贫转变。同时，由于农村区域性贫困问题凸显，中国在这一阶段的扶贫理念和实践主要表现为以区域（贫困县）为瞄准对象的开发式扶贫，即在国家给予的必要支持下，利用贫困地区本身的自然资源进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，依靠贫困人口自身力量解决温饱问题、实现脱贫致富。^[8]开发式扶贫有效弥补了农村经济增长速度放缓带来的减贫效益递减效应，也为改善贫困地区外部发展环境、增强贫困人口内源发展动力奠定了基础，成为中国农村扶贫开发的主要形式和策略手段。2000年以后，中国农村贫困问题的现状发生重要变化：贫困由区域经济发展不平衡问题，逐渐转向收入不足、发展能力匮乏等个体性的多元贫困问题等。一些因各种原因处于弱势地位的贫困人口显然很难再从区域经济开发过程中实现脱贫发展，以往以县为单位的区域瞄准和开发式扶贫也已经难以适应农村贫困现状的转变。为此，中国逐渐开始改变以贫困县为单位的扶贫瞄准和实施机制，开始实施以贫困村为重点的扶贫开发，强调参与式扶贫理念和方法在扶贫政策制定实施中的作用和意义。与此同时，中国提出全面建设小康社会的发展目标，试图通过以工业发展带动农业、城乡统筹以及社会主义新农村建设等措施手段，推动农业和农村经济的发展，逐步缩小工农之间、城乡之间的发展差距。^[9]2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》颁布实施，明确提出“到2010年尽快解决剩余贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的生产生活条件，巩固扶贫成果”。^[10]虽然学术界对有关中国农村贫困治理时间及阶段性特征方面存在不少争议，如有关1949—1978年扶贫历史的认定、1978年以后扶贫开发的阶段性划分等，但总体上认同中国农村贫困治理过程中产生的救济式扶贫、开发式扶贫、参与式扶贫等不同政策安排和行动模式。这些扶贫政策模式构成了宏观层面中国特色扶贫开发道路的重要组成部分，也在微观的政策执行层面积累了相应的行动策略和手段，形成了贫困治理政策执行的路径依赖。

2011年以来，伴随中国扶贫开发进程推进以及贫困现状的改变，农村贫困治理进入新的历史阶段。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确提出，中国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。同时为保证2020年稳定实现扶贫对象“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的目标要求，从2011年起，中国政府开始提高农村贫困线标准，从2010年的1274元逐步提高到2015年的2855元。^[11]同时，伴随经济社会发展以及农村扶贫开发政策的实施，中国农村贫困人口的数量和比例不断下降。根据国家统计局数据资料，按照2014年当年价2800元的农村贫困标准衡量，1978年农村居民贫困发生率为97.5%，农村贫困人口规模达到7.7亿；2014年贫困人口则为7017万。从1978年到2014年，农村贫困人口减少了7.1亿，年均减贫人口规模达1945万人；贫困发生率下降90.3个百分点，贫困人口年均减少6.4%。^[12]按照国际经验，一般认为当一国现存贫困人口比例低于10%以后，扶贫方式就必须向更加注重扶贫开发专业化和精细化，以及更高贫困人口瞄准率的微观层面转变。^[13]实际上，根据2011年当时的国家贫困标准，中国贫困人口比例为9.1%左右^[14]，区域贫困以及普遍性的极端贫困问题已基本得到解决，农村贫困人口的分布也由过去的面上贫困向点上贫困转变，区域贫困变成了“插花贫困”。^[15]基于此，农村贫困以及减贫现状的改变对贫困治理模式的转型提出了现实要求。而从贫困治理的发展历程来看，经由前期以县域单位为主的开发式扶贫到整村推进参与式扶贫的转变，中国扶贫开发渐趋受到多元性、参与性发展话语的影响，逐步凸显出以人为中心的方式转变。^[16](www.xing528.com)

中共十八大以后，党和国家领导人多次在贫困地区调研等重要场合提及“精准扶贫”思想。2014年，中央政府出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》^[17]，提出了将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫创新机制之一，并对精准扶贫工作模式的顶层设计做出了详细规制，推进了精准扶贫的政策形成和建构。随后，国家就精准扶贫政策进行了一系列补充和完善，并提出“六个精准”“五个一批”“五个工作平台”“十项扶贫行动”“十项精准扶贫工程”等精准扶贫和精准脱贫的基本方略、实现途径和具体行动举措，以及中央对省区市、贫困县党政领导班子和领导干部等相应的考核管理办法。由此，精准扶贫政策提出了当前及未来一段时期中国贫困治理的目标、组织安排、策略、方法和要求，并将政策执行纳入理性化的组织管理过程，成为现阶段指导中国农村贫困治理实践的主要制度安排和政策模式。