西方街头官僚理论中的街头官僚是指基层政策执行中的基层官员，如警察、收税员、社会工作者、福利机构工作人员、公立学校教师等。他们一般在与政策对象直接接触的现场，从事政策执行、行政管理、公共服务等具体工作。在中国的特殊语境下，这一概念也包含了乡村干部、城市基层管理人员、社区工作者等。同时，它是基于这一特殊政策执行主体的中立性的身份指称，而非一个具有褒贬色彩的语汇形式和概念主体。
一方面，从角色和政策执行行为看，街头官僚往往具有明显的基层执行性和互动性特征，即处于科层官僚体制底端，负责政策的具体执行，直接与政策对象进行接触。同时，他们又具有相应的自由裁量权。街头官僚的行为决策不仅决定了公共资源的分配以及政策对象获取公共服务的质量，也直接影响到公众对于政策本身以及国家和政府的评价、态度。可以说，李普斯基使用“街头”和“自由裁量”的概念，首先概括了这类政策执行人员基本的角色、身份以及行为特征。事实上，后续有关街头官僚的研究，也大多从其“街头官僚”这一基本的、静态的身份属性出发，继而对这类主体及其政策执行行为进行研究，即关注其“街头性”的身份及其所产生的政策执行特征，并主要从街头官僚的自由裁量权出发，解释其政策执行结果与政策设计目标之间出现的偏离现象。
另一方面，街头官僚的政策执行行动在本质上是这类群体与其他主体的互动行为。人的实践活动是在具体场景中组织起来的，社会空间构成了互动行为发生的具体场景或情境。行动主体既要受到空间条件的约束和限制，也会对环境作出反应，甚至还能够通过控制环境要素来实现特定的目标。[80]“街头性”首先是西方街头官僚理论研究对这类政策执行主体的身份概括和描述。但实际上，“街头官僚”的内涵不仅仅包括处于街头政策执行当中的政府工作人员。“街头”是一种确定的坐标定位，也是吉登斯研究中所揭示的一种“积极活动的身体面向任务的情境定位”，[81]是对街头官僚政策执行过程中与公民进行直接性接触以及“面对面”互动工作形式的一种抽象和概括，其本身就具有社会互动以及空间隐喻的色彩。因此，基于社会互动以及场景的理论和概念，可以为“街头官僚”提供新的界定意涵和分析视角。位于政策执行体系末端的街头官僚，其政策执行工作过程中必然要与政策对象的公众进行互动和接触。“街头”实际上指向了这类政策执行者面向任务的空间或场景定位，并突出政策执行空间的现场性、流动性、开放性以及互动性特征。它将由街头官僚与政策执行对象，以及其他主体构成的社会互动定格在相应的活动空间，并勾勒出一个形象生动的政策执行行动场景，促使人们从空间场景中考察主体间互动的具体情形。此外，国内一些学者也从空间、结构的视角赋予街头官僚更多的理解，如韩志明“空间的隐喻”[82]、张静的“临界场域的泛结构形态”[83]等概念。这种理解也可以进一步与国内基层研究中“前线”“基层”“一线”“现场”等空间性概念进行理论的比较和对话。因此，“街头官僚”不仅是对这类政策执行群体的身份意义的概括和建构，也是互动关系以及空间化的理论建构。由此，本书基于西方街头官僚理论以及社会互动与场景的理论概念，从身份、空间以及互动关系层面，重新审视政策执行中的街头官僚群体，构建了一个包含身份、空间以及互动关系的街头官僚分析框架。
1.作为身份意义的街头官僚
按照街头官僚理论的概念界定以及国内学者的研究认识，本书将村庄政策执行场域内的基层乡镇政府及其村庄代理人视为政策执行的“街头官僚”。其中，乡镇政府作为中国行政组织体系的最低一级，是农村基层管理及政策实施的主要执行者，具有西方政策执行理论当中“街头官僚”的一般特征。但同时，由于中国独特的乡村政治生态，其不仅产生了复杂的乡村关系，也使得作为村庄自治组织的村民委员会成为乡镇基层政权在村庄的延伸以及行动手脚。村庄干部与乡镇干部一起，成为国家政策在基层农村的实际执行者，具有典型的“街头官僚”角色和行为特征，并在国内研究中被视为实际意义的“街头官僚”。因此，本书将这两类政策执行者都纳入街头官僚的分析框架。同时，由于乡镇干部及村庄干部在政策执行当中具有一定的身份和角色差异，也将产生不同的政策执行行为，本书将他们分为镇头官僚及村头官僚两类行为主体进行分析，以揭示政策执行过程中乡镇干部与村庄干部的行为特征和互动关系。作为政策执行过程中的街头官僚，乡村干部在身份上具有相应的身份和行为特征，即作为国家权力在农村的延伸，乡村干部具有一定的权威性和强制性；执行国家和上级政府交办的各项工作任务是其工作的主要形式和内容，只有上级而没有下级；同时，由于乡村政策执行场域的特殊性，乡村干部面临科层组织以及乡土社会相交织的行动情境。这些构成其“街头官僚”身份的基本特征，既符合西方街头官僚理论研究中的一般形象，同时也具有中国语境下的本土化形态。
2.作为空间定位的街头官僚
空间是社会互动发生的具体场景，并影响和制约实践活动的运作开展。正如吉登斯所言，社会行动者“利用空间来为互动提供各种场景，反之，互动的场景又是限定互动情境性的重要因素”。[84]首先，空间意义的“街头官僚”是指处于政策执行一线的乡村干部及其行动发生场景和情境的“街头性”特征，即国家与基层社会交汇、兼具不确定性与流动性、开放性与封闭性的乡村社会。“街头”是一种对“街头官僚”与政策对象直接打交道工作界面的抽象和概括。其次，空间意义的“街头官僚”是指乡村干部在政策执行行动中与政策对象共同在场所中形成的具体空间和场景。街头官僚及其行动具有独特的空间属性和空间关系[85]，而基于乡村街头官僚的多重角色和身份定位延伸，乡村干部在不同的空间将具有不同的“定位”和角色期待，进而与政策对象形成特定的互动场景，并对二者的互动行为产生影响。作为一种经验世界，村庄场域这一互动空间内包含了乡村干部、村民等多重参与主体，它们之间的相互关联在大多时候都是松散的、间断的，甚至充满暂时性和偶然性的。贫困治理政策的村庄执行则为这些主体之间的互动和参与提供了一个特定的社会空间[86]，这些行动主体得以相互互动和作用，并在特定主体共同在场的情境下形成具体的互动场景和行动特征。
3.作为互动关系的街头官僚
街头官僚的政策执行活动是在一种共同在场情境下进行的、与政策对象“面对面”的直接互动，这种场景和行动决定了街头官僚与作为政策执行对象的公民之间具有相应的互动关系。在李普斯基的街头官僚理论中，街头官僚主要是负责维持城市秩序、提供城市公共服务以及进行公共福利资源分配的警察、社会工作者和福利机构工作人员，其面临的服务对象处于一种流动的状态，因而政策执行者与政策对象的互动往往是不确定的、暂时性的和偶然性的，并由此造成了公众对于政策执行者的监督困难。但在中国政策执行的乡村场域，由于街头官僚身份归属及空间定位上的双重特征，即国家权力代表与村庄代表、科层组织与乡土社会的相互交织，乡村干部与乡土社会具有千丝万缕的关联，甚至本身也是村庄共同体的一员，其与村庄村民之间除具有政策执行所产生的互动行为以外，还具有广泛意义上日常经验生活中的互动和关联。甚至在政策执行的具体场景中，也能够基于相应的互动场景，超越正式互动而产生重要的行动意义和结果。因此，互动意义的“街头官僚”，不仅涵盖了政策执行过程中乡村干部与村民以及乡村干部之间的互动关系，也是基于中国基层政策执行实践的本土化反思。
中国独特的基层治理生态，产生了乡镇基层政权与村民自治组织之间复杂的联结和关系。因此，位于国家贫困治理体系末端的乡镇干部以及村庄干部，实际上构成了国家贫困治理政策执行一线的街头官僚。虽然乡镇干部以及村庄干部分属于不同的共同体结构——科层制组织以及乡村共同体社会，但事实上，二者除在国家与社会以及官民分离的正式关系以外，还存在着大量的非正式交往和互动，他们之间形成了模糊的互动边界。乡村干部同时面临的科层体制与乡土社会双重共同体结构，与其具有的权力和资源，进一步形成了其政策执行的特殊行动情境。与西方社会街头官僚与政策对象或服务对象在充满流动、暂时性的互动空间进行政策执行相比，以中国乡土社会为主的街头行政空间内，乡村干部与村民之间正式与非正式交往并存，其不仅具有一定的固定性，也基于这种互动关系产生了频繁的、彼此熟悉的互动特征。可以说，乡村干部与作为政策对象的村民之间是相互熟知的、频繁互动的。基于此，本书提出拓展的街头官僚分析框架，将乡村干部视为兼具街头性与官僚性身份、面临科层组织和乡土社会双重空间以及正式互动与非正式互动并存的中国式街头官僚。但需要说明的是，本书并非借用“街头官僚”这一西方舶来的理论概念来展开具体的论述，而是从“街头官僚”这一概念所指称的身份、政策执行空间以及互动关系出发，尝试建立符合中国语境的、本土化的“中国式街头官僚”，并由此假设中国乡村干部在政策执行过程，尤其是自由裁量行为方面具有相应的特殊性且乡镇与村庄干部在政策执行中也存在明显的行为差异以及复杂的互动关系。
图2.1 扩展的街头官僚分析框架
【注释】
[1]Aiken M，Hage J.“Organizational alienation：A comparative analysis”，Journal of Occupational＆Environmental Medicine，Vol.31，No.9，1967，p.58.
[2]Miller G A.“Professionals in bureaucracy：Alienation among industrial scientists and engineers”.American Sociological Review，Vol.32，No.9，1967，p.40.
[3]叶娟丽、马骏：《公共行政中的街头官僚理论》，载《武汉大学学报（社会科学版）》2003年第5期。
[4]Lipsky M.“Toward a Theory of Street-level Bureaucracy”.University of Wisconsin，1969，p.131.
[5]Lipsky M.“Street-level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform”.Urban Affairs Review，Vol.6，No.4，1971，p.45.
[6]Lipsky M.“Street-level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform”.Urban Affairs Review，Vol.6，No.4，1971，p.45.
[7]Lipsky M.“Street-level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform”.Urban Affairs Review，Vol.6，No.4，1971，p.45.
[8]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，p.8.
[9]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，p.10.
[10]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，pp.15-16.
[11]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，p.56.
[12]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，pp.83-84.
[13]Meyers M K，Vorsanger S.“Street-level bureaucrats and the implementation of public policy”.In B.G.Peters，J.Pierre（Eds.），Handbook of public administration.London，UK：Sage，2003，p.154.
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[17]Meyers M K，Vorsanger S.“Street-level bureaucrats and the implementation of public policy”.In B.G.Peters，J.Pierre（Eds.），Handbook of public administration.London，UK：Sage，2003，p.153.
[18]Maynard-Moody S，Musheno M.Cops，teachers，counsellors：Narratives of street-level judgment.Ann Arbor，MI：University of Michigan Press，2003，p.23.
[19]Vinzant J C，Crothers L.Street-level leadership：Discretion and legitimacy in front-line public service.Washington，DC：Georgetown University Press，1998，p.147.
[20]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，pp.105-116.
[21]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，p.125.
[22]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，pp.125-132.
[23]Lipsky M.Street-level bureaucracy：Dilemmas of the individual in public services.New York：Russell Sage Foundation，1980，pp.133-139.
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[80]韩志明：《街头官僚及其行动的空间辩证法——对街头官僚概念与理论命题的重构》，载《经济社会体制比较（双月刊）》2011年第3期。
[81][英]安东尼·吉登斯著：《社会的构成：结构化理论大纲》，李康、李猛译，生活·读书·新知三联书店1998年版，第139页。
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[86]周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》，载《中国社会科学》2010年第4期。
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