在本土化语境下的街头官僚：自由裁量与挑战

综观国内政策执行的研究路径，基本上可以分为“自上而下”的国家视角、“自下而上”的行动者视角以及综合性的执行研究视角。其中，以乡村干部为主体的政策执行研究构成“自下而上”政策执行研究的主要方面。乡村干部作为公共政策执行底端的实际执行者，面临国家以及上级政府的政策任务压力，以及基层社会分散又具体的政策执行对象，并在乡村政策执行的“一线”“现场”与政策执行对象进行接触和互动，实际上构成了西方政策执行研究中的“街头官僚”形象。

事实上，在西方有关街头官僚的研究理论引入之前，一些学者对中国基层政府、基层公务员、村级代理人等具有“街头官僚”特质的机构或个体进行了相关研究，并借以开展有关地方政府角色、中央与地方、国家与社会关系等宏大社会问题的讨论。在中国化语境下，“街头官僚”不仅包括位于国家行政管理系统“体制”内的基层公务员，也包括负责政策实际执行的“体制外”工作人员，如乡村政策执行场域中的村庄干部；不仅包括位于政策执行一线、现场的基层工作者，而且包括了与国家和中央政府相对的地方政府官员。与此同时，以乡村干部、城市基层管理者为代表的街头官僚，在政策执行过程中也存在政策的选择性执行、目标置换、变通等中国式的自由裁量行为及结果。作为一个西方舶来理论，国内学者于21世纪初将“街头官僚”的概念和理论内容引入中国，并进行了相应的本土化探索。事实上，西方学术语境中的“街头官僚”并不具有贬义色彩，而是一个中性概念。其是指处于政策执行一线的重要行动主体，也可意指在抽象意义上规统为临界场域的泛结构形态。^[53]

根据曹长义的文献梳理，国内对“街头官僚”的概念界定总体上是以李普斯基的定义为基础，并形成了宏观延伸、中观维持以及微观收缩三个层面的内涵。^[54]如周定财提出其外延可延伸至“村头官僚”（即乡村干部）及“镇头官僚”（即乡镇政府的政策执行人员）^[55]，以此扩大了街头官僚的涵盖范围；于伟将中国地方政府看作与中央政府相对的街头官僚机构^[56]；殷盈、金太军则基于西方街头官僚的理论界定，提出国内的街头官僚可通俗理解为“在政府机构‘窗口’单位执行工作任务的政府公务员”。^[57]与此同时，国内一些研究者对于街头官僚进行了具体的类型划分，进而分析街头官僚内部的差异性问题。如韩志明根据街头官僚工作界面的空间性质，将其行动空间分为窗口空间、街头空间以及社区空间三种类型，分别对应墨守法规者、巡逻更夫以及上门服务者三种不同类型的街头官僚^[58]；而依据政策执行的角色和功能程度的差异，则可以将街头官僚分为管理官僚和街头官僚。^[59]曹长义指出，由于受社会经济发展水平、社会结构和利益取向等因素影响，街头官僚在不同历史阶段的治理活动中表现出不同的价值取向与行为倾向，由此可以划分出传统统治型政府模式中的统治型街头官僚、近代管制型政府模式下的管理型街头官僚以及现代服务型政府模式中的服务型街头官僚。从街头官僚的本质属性及其目标取向、行为取向的视角出发，则可以将其划分为政治过程型街头官僚、政治结果型街头官僚、行政过程型街头官僚以及行政结果型街头官僚四种基本类型。^[60](www.xing528.com)

由于社会制度和历史发展的差异，中西方街头官僚具有不同的内涵和特点。从概念的外延上看，西方理论中的街头官僚主要是指政府雇员，而中国街头官僚除具有公务员身份的执法类公务员以外，事实上还包括了一部分非公务员编制人员。从工作内容上看，中国的街头官僚一般直接代表政府履行地方管理职责，其工作内容也比西方一般的街头巡警、收税员、福利工作者更加复杂繁芜，更能代表和体现上级政府乃至国家的形象。因此，从实际的职责履行看，西方街头官僚更加突出治理性和服务性色彩，而中国式街头官僚则突出管制与管理的职责取向。^[61]同时，在街头官僚最为典型的自由裁量权特征方面，国内有关街头官僚的研究具有明显的本土化色彩，即更加关注政府科层体制以及传统农村社会对街头官僚及其自由裁量的影响。一方面，处于政策执行的末梢的乡村干部尤其是村组干部，在政策执行工作界面的空间性质、工作任务执行特质、政策执行的分配性质以及服务对象的确定性质等方面，都与西方街头官僚具有相似性。但另一方面，虽然中国农村街头官僚的行为受制于“压力型体制”以及非程式化社会、地方性规范、政策资源的有限性等多重制约，据此形成的行为特征又会影响到政策执行的效果，但其政策变通执行的核心逻辑，仍在于科层制下上下级信息的不对称以及利益多元化导致的自由裁量。^[62]同时，来自街头官僚管理层的监督和追责风险，也会增加街头官僚工作的难度和压力，甚至威胁到个体的职业上升。因此，处于官僚制末端的中国街头官僚，往往采用严格照章办事的做法而非更改既定政策。刘升为此建立了“管理官僚——街头官僚——公民”的三层分析结构，并将街头官僚的政策再制定分成主动再制定政策和被动再制定政策两种类型，进而说明街头官僚政策的再制定行为并不仅仅是出于个体主动谋取个人利益的需要，而更多是在上层管理官僚以及下层公民“双向挤压”下产生的被迫行为。^[63]杨卫玲总结了中国街头官僚政策执行失灵的四种模式：对待常规工作的敷衍性执行、遇上麻烦任务的依规则执行、面对利害关系的选择性执行以及碰到危险情况的逃避性执行。而其制度根源就在于，自由裁量权在执行中膨胀、公众监督在垄断中失效、资源供需矛盾在演绎中加剧、政策信息在博弈中失衡以及评估目标在操作中歪曲等因素共同作用的结果。^[64]此外，利益差异也是导致乡镇街头官僚政策执行梗阻的内在动因，这些利益差异包括政策执行主体之间、政策执行主体与乡镇政府之间、乡镇政府与中央和上级政府之间以及利益群体与乡镇政府之间等。^[65]

总的来看，国内有关街头官僚的研究以西方理论的引介梳理和规范性研究为主且在研究中缺乏完整的理论分析框架以及必要的研究方法。在研究内容上，偏重对街头官僚自由裁量权造成政策执行偏差的粗放式判断，忽视了街头官僚群体内部存在的差异性。按照李普斯基有关街头官僚的界定以及中西方政策执行中自由裁量权的比较，处于国家治理政策行动末端的乡村干部实际上可以被视为政策执行一线的街头官僚，其自由裁量权研究也可以为中国基层政策执行中的行为结果提供相应的解释概念和分析基础。基于此，本书将结合中国语境下的街头官僚及其行为特征，基于西方街头官僚理论，构建相应的分析框架，以进一步分析中国乡村干部在基层贫困治理实践当中的政策执行行为和策略模式。