街头官僚（street-level bureaucracy）理论产生于20世纪60年代末的美国。这一时期，西方公共政策研究开始由“自上而下”的路径向“自下而上”的路径转变，后实证的、社会理性的研究范式逐渐开始取代以往实证的、经济理性的研究范式，研究者日益重视对政策过程的关注，尤其是开始从微观行动者、外部环境等角度解释政策的运行过程。事实上，“街头官僚”一词正式出现以前，西方一些研究者已经开始关注行政体系中这类人员的行为和决策。如爱肯和海基（Aiken＆Hage，1966）在“Organizational Alienation：A Comparative Analysis”一文中，基于16家福利组织及其专业员工的调查，对于组织的两个维度——集权化和正规化以及两种异化类型——操作异化和表达异化之间的关系进行了考察，进而提出操作异化反映出职员对于个人职业和专业发展的不满，而表达异化则体现出监督者与底层工作之间关系的不满，也即工作内容的完成与底层工作者的态度、行为具有密切关系[1]；米勒（Miller，1967）在“Professionals in Bureaucracy：Alienation among Industrial Scientists and Engineers”一文中，根据对美国一家航空公司任职科学家以及工程师的考察，提出工作异化与组织结构的类型具有密切关系，但专家与工程师本身差异的影响并不比以往研究中显示的那么小，进而指出在一个特定的组织当中，其内部的结构差异与组织类型差异对工作异化将具有相同的影响。[2]此外，瓦斯曼（Wasserman，1971）、克洛格（Kroeger，1975）等人也对基层工作实践或政策执行领域的基层工作者进行了研究，并主要从社会学的角度，探讨政策制定过程中作为决策者的“街头官僚”及其个人特征如何影响政策的决策。[3]
从本质上看，街头官僚理论的提出，源于研究者对官僚在政策制定中的作用及其由裁量权的关注，是对公共行政当中普遍存在的委托——代理问题的解释和回应。1969年，美国政策学者李普斯基（Michael Lipsky）在《走向街头官僚理论》（“Toward a Theory of Street-level Bureaucracy”）一文中首次提出了“街头官僚”（street-level bureaucracy）的概念。[4]随后，在《街头官僚与城市改革分析》（“Street-level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform”）一文中，李普斯基进一步对“街头官僚”进行了详细分析，并指出影响街头官僚行为选择的主要因素。在研究中，他将警察、教师、税收员、福利机构工作者等处于基层以及政策执行一线、与政策对象或公共服务对象的社会公众直接打交道的工作人员视为“街头官僚”，并指出街头官僚在民众寻求帮助或受到控制管理时与之相遇，对社会公众特别是穷人的生活产生重要影响。而在现实中，街头官僚往往受到公众的抨击，包括批评其反应迟钝、与贫民区居民工作准备不足、能力低下、拒绝改变、种族主义倾向，等等。[5]以往有关政策制定的研究往往认为政策的设计过程是完善的，街头官僚的失范行为来源于资源匮乏以及公共支持和理解的不足。为此，李普斯基也分析了街头官僚面临的三种压力，包括资源不足、上级部门的风险和挑战以及充满矛盾和模糊的工作期许。[6]事实上，即便街头官僚在理论上承认其行为具有简化性及随意性的缺陷，但由于其所在官僚体制的特征、日常工作经验以及工作过程的变动性，街头官僚在实际工作中仍然会继续这种行为策略。[7]20世纪80年代，李普斯基基于对大量公共服务组织行为的观察，完成了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》（Street-level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services）一书，在书中进一步对街头官僚的定义、行为特征以及自由裁量权等方面进行了阐释，推动了街头官僚理论的形成。他指出，认识“街头官僚”这一概念包括两种路径，一是将其等同于社会公众所接受的公共服务，二是将其定义为特定情景中社会公共服务工作者的一种。李普斯基显然更倾向于第二种定义，其进一步指出街头官僚是在“工作过程中直接与公众进行互动，并且在工作执行中拥有大量自由裁量权的公共服务工作者”。[8]与公共政策制定和执行过程中的其他官僚不同，街头官僚的决策往往是直接的、针对个人的；同时与大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定其机构对服务者或政策对象供给的利益和惩罚的性质、数量以及质量时拥有相当大的自由裁量权[9]，也即街头官僚能够直接决定对公民是否实施惩罚或奖励以及相应的程度，如警察直接决定着对公民的惩罚、福利机构接受福利申请的决策将决定公民得到的服务或奖励等。
在行为特征上，李普斯基指出街头官僚具有两个重要特征：一是自由裁量行为是其在政策执行过程中的重要面向，二是街头官僚的政策执行行动很难被按照上层制定者的制定意图执行，因而也难以达到政策制定的标准化要求。一方面，街头官僚位于以逐级授权为基础的官僚制“金字塔”结构的末端，来自高层政策法律特征和机构目标的模糊性、绩效评估中的信息不对称，使得街头官僚在资源分配过程中产生了一定的自主性；另一方面，街头官僚对于工作场景具有一定的熟悉和掌握[10]，其顾客或服务对象往往是非自愿性的，因而很难对街头官僚的行为进行监督和约束。因此，街头官僚在基层公共服务和公共物品的供给当中形成了一定程度的垄断，在决定其机构供给利益以及惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权[11]，也即在政策执行一线这一特殊的工作环境下，街头官僚的政策执行过程实际上一种政策的再制定过程[12]，这也成为有关街头官僚理论的核心观点。[13]用Vinzant和Crothers的话说，街头官僚的决策环境使其必须随时在工作过程中做出决策并解决问题[14]，这些也使得街头官僚工作者在政策执行中，使用未被批准甚至与公共政策目标相对立的工作方式，难以完全实现委托者、政策对象以及社会期许的目标相一致。[15]为此，李普斯基将这类政策执行者称为“社会控制的代理人”；Hupe和Hill指出，在一定程度上，他们不仅仅是政策执行者，还是政策制定者[16]；Meyers和Vorsanger将街头官僚在政策执行过程中的位置描述为独立且能够产生独立影响的一级[17]；Maynard-Moody＆Musheno将他们形容为“公民代理人”[18]；Vinzant和Crothers甚至以“街头领导者”进行描述。[19]但不可否认的是，街头官僚在政策执行过程中存在上级目标与执行结果相矛盾的困境，政策冲突不仅存在于上层利益集团之间，也存在于街头官僚与其服务对象的社会公众之间。(www.xing528.com)
在政策执行中，街头官僚的工作程序及特征也导致了相应的政策执行结果，包括管理程序性实践、优化政策对象、简化环境以控制执行结果、分配服务以及储存资源等。具体来看，由于街头官僚机构拥有资源的有限性，街头官僚往往通过增加顾客获得服务的成本、限制服务总量、隐瞒信息等机制、筛选顾客等进行服务的分配，从而导致严重的行政过程不平等问题[20]；同时，为有效对顾客进行管理，以及降低政策过程中出现的不确定性结果，街头官僚往往会选择特定的场景或特定的顾客进行互动，并通过一定的惩罚措施约束和控制不遵守工作程序的行为和顾客。[21]当面对复杂的政策执行任务以及有限的服务资源时，街头官僚一般会通过预留时间或动员其他的组织资源等方式来应付一些突发性的服务需求。[22]此外，当顾客或服务对象的反映不能在正常的工作程序中得到处理时，街头官僚机构往往会运用一些特殊的处理程序来吸收和化解公众的不满与抱怨，例如紧急事务的处理机制等。[23]在对街头官僚行为选择的影响因素解释层面，李普斯基提出，社会公共服务工作的性质以及来自服务对象的工作压力，导致其执行工作偏离了原有的工作设计和工作目标。20世纪80年代，学者Moore等人提出“政治话语”的理论来分析和理解街头官僚的决策与行为。他们认为，街头官僚理论实际上是一种“官僚话语”理论，街头官僚在技术、认知以及道德等方面被理解为一种消极的呈现面向，弱化了街头官僚动机和决策过程中的政治性因素。“政治话语”理论则将街头官僚视为一种“政治家”形象，并对各种街头官僚机构进行了明确区分。街头官僚的决策被视为是在一种“权变的、学习的、顺序寻求的策略”中形成，而非是一种简单的、追求效用最大化的、计算出的逻辑结果。[24]在影响因素方面，Ricucci、Scott和Kelly等人提出从组织绩效评估体系、领导风格、组织文化和价值取向等方面分析对街头官僚政策执行的影响。[25]古德赛尔、皮索、马拉登卡等人则从顾客特征方面，讨论对街头官僚行为的影响。他们提出，在组织结构相似的政策执行过程中，顾客需求度、顾客合作程度、顾客需求表达能力都能够对街头官僚行为产生影响。[26]学者Scott总结出三种影响因素，包括个人决策特性、组织特性以及顾客（政策执行对象）属性。[27]Vinzant以及Crothers提出官僚组织以外的因素，例如社团、法律规则、大众传媒、其他服务机构以及一般环境变量等。[28]据此，Kim Loyens和Jeroen Maesschalck将上述研究进行融合，概括总结出包括个体决策特性、组织特性、组织外部因素以及政策对象属性四种主要的影响因素。[29]
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
