中国式街头官僚形象研究思路与框架

本书旨在从行动者视角，以岩村精准扶贫政策的执行过程和执行实践为分析线路，探讨乡村贫困治理政策执行的运作形态以及乡村干部的行为策略。研究的具体思路和主要内容包括以下几个部分：一是基于西方街头官僚理论，结合中国基层政策执行的行动情境，从街头官僚的身份、街头行政空间以及与政策对象的互动关系层面进行理论的拓展，建立拓展的街头官僚分析框架，将乡村干部视为兼具街头性与官僚性身份、面临科层组织和乡土社会双重空间以及正式互动与非正式互动并存的中国式街头官僚；二是在经验层面，以乡村精准扶贫政策的执行过程为叙述线索，阐述乡镇及村庄干部在贫困人口识别、扶贫项目推进以及应对上级检查考核工作过程中产生的行为选择和行动策略，分析其基于街头官僚身份、空间以及互动关系进行的规则、场景以及结果的生产再造，进而推进精准扶贫政策的变通性执行；三是将街头官僚的分析框架与基层贫困治理政策执行实践相结合，总结乡村贫困治理政策执行的运作特点，并进行中西方街头官僚的分析比较，总结出任务性扶贫是基层贫困治理政策运作的基本形态，而变通性策略则是乡村干部政策执行当中的典型行为模式。同时，乡镇及村庄干部在政策执行行动中存在管理型街头官僚与过程型街头官僚的差异，这种差异以及乡村干部的变通性执行也可以通过政策执行的情境予以分析和解释。

图1.1　乡村街头官僚精准扶贫的政策执行实践

在这一分析框架当中，从中央政府到基层乡镇政府及其权力延伸的村级自治组织，构成了中国以科层体制为主、从国家到乡村的贫困治理行动体系。而在这一由中央政府推动形成的运动式精准扶贫过程中，经历自上而下的政策建构和任务分解，形成了基层贫困治理的行动脚本和政策目标。位于国家与社会交接处的乡镇政府及其权力延伸，则构成了贫困治理政策执行的基层行动网络，乡镇干部以及村庄干部成为国家精准扶贫政策在村庄层面的实际执行者。在村庄这一国家贫困治理的终端以及政策执行的实践场域，有关精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核的政策规则，以及乡村干部面临的科层制结构和乡土社会共同体结构，共同构成了乡村干部政策执行的行动情境。乡镇干部以及村庄干部在村庄这一政策执行的一线和现场，扮演了精准扶贫政策执行的街头官僚角色。在贫困户精准识别、扶贫项目实施以及应对上级检查考核工作过程中，乡村干部基于其街头官僚的身份、街头性行政空间以及与村民政策对象的互动关系，进行了一系列治理规则、场景以及结果的生产再造。通过这种政策变通性执行的自由裁量，乡村干部顺利推进了国家精准扶贫治理目标的村庄呈现。因此，从宏观层面的政策执行过程看，自上而下的政策过程体现了国家贫困治理的运动式推进，而自下而上的政策执行过程则充满了基层贫困治理运作的任务性扶贫形态。而基于微观的乡村干部的行动者视角，则是乡镇街头官僚以及村庄街头官僚在政策执行的基层行动情境当中，运用治理规则、场景以及结果生产再造而产生的一系列变通性执行策略，以实现国家贫困治理目标的村庄实现。实际上也是一种自由裁量，甚至是乡村干部基于政策执行结果或过程而主动进行的自由裁量。乡镇干部以及村庄干部具有不同的行动选择和行为策略，因而产生了与西方街头官僚理论研究中不同的中国式街头官僚形象。

具体来看，本书的章节内容安排如下：

第一章为导论，主要介绍本书的选题背景、研究意义，并基于本书的主题，对一般公共政策执行、贫困治理过程中的政策执行以及基层政策执行中的乡村干部等研究文献进行梳理和评述。提出本书所使用的研究方法以及调查个案的选择和介绍，并阐述本书的总体思路与框架。

第二章为本书的理论基础和分析框架。基于西方政策执行研究的街头官僚理论、本土化语境下的街头官僚及其自由裁量研究，以及社会学研究中有关互动、场景的理论和概念，在街头官僚自由裁量权的核心分析框架基础上，建构了基于身份、空间与互动关系的扩展的街头官僚分析框架，即街头官僚不仅具有自由裁量权的核心特质，同时也是兼具街头性与官僚性身份、面临科层组织和乡土社会双重空间以及正式互动与非正式互动并存的街头官僚。

第三章介绍当前中国精准扶贫的政策建构及行动建构，旨在从宏观层面国家贫困治理的演进历程出发，介绍当下以精准扶贫为代表的贫困治理政策建构和行动体系，尤其是在乡村执行场域中以乡村干部为实际政策执行者的行动主体，以及科层组织结构与地方乡土社会所共同形塑的行动情境。

第四章以岩村精准扶贫政策中贫困人口识别和建档立卡的具体执行过程为分析基础，分析乡村干部基于其街头官僚身份特征进行的规则再造行为和策略，包括贫困人口识别中从技术规则到实践规则的再造，以及建档立卡工作中乡镇从指导性权限到主导性权限的规则再造，并分析二者行为选择的行动策略的差异。

第五章分析乡村干部在扶贫项目村级实施过程中的行为和行动策略。以岩村产业扶贫项目进村的实践过程为基础，分析乡村干部在项目区土地流转、违种问题解决等具体事件当中通过相应政策执行场景的生产再造，构建乡村干部与村庄村民互动的理性场景或陌生场景，以实现扶贫项目的规模化、统一化和顺利推进。

第六章以乡村干部应对上级检查考核工作的行动过程和行为策略为基础，阐述乡村干部作为上级政府的评估考核对象以及乡村贫困治理过程和效果的展演者，通过上级考核指标中有关文本、数据材料的补充完善以及扶贫治理现场的选取塑造，对于政策执行过程中呈现的相应“结果”进行生产再造，以顺利通过上级政府的检查和考核。

第七章为结论与讨论部分，总结了乡村街头官僚行动与基层政策执行实践之间的关系，以及乡村干部基于规则、场景和结果生产再造而形塑的乡村贫困治理形态，并基于乡村干部及其政策执行过程提出本书的政策意涵，最后结合本书，提出有关中国乡村干部的再认识以及后扶贫时代贫困治理与乡村治理关系问题的研究展望。

【注释】

[1]从全球来看，有关反贫困的实践和研究主要形成了减少贫困、减缓贫困以及消除贫困三种不同的表述，分别强调减少贫困人口的数量、减缓贫困的程度以及实现消除贫困的最终目标。在中国，国家习惯于用“扶贫”或“扶贫开发”来概括表述政府主导下反贫困的具体行为过程。近年来国内学者还提出“贫困治理”的表述，强调反贫困主体的多元性以及主体间合作、协商的伙伴关系，并与当前国家治理、社会治理等理念相照应。在当前研究中，大多数学者并未对这些概念进行严格的界定或区分，并在研究中形成一定的惯例。因此，本书中扶贫、减贫、贫困治理等皆为反贫困的同义语。

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[106]仇立平著：《社会研究方法（第2版）》，重庆大学出版社2015年版，第267～269页。

[107]按照学术研究惯例，本书中地名、人名、公司名等均作匿名和技术化处理。