在中国，乡镇是国家政权体系的最低层级，国家公共政策的执行必然离不开基层乡镇的参与和配合。长期以来，学术界对乡镇政府强化还是弱化、撤销还是保留的问题观点不一，但乡镇无疑是当前国家政策实施过程中重要的行动力量。同时，由于乡村之间特殊的“责任—利益”共同体关系，以及“党和国家相互嵌入”的政治生态[69]，不仅造就了农村党委与村委会之间的复杂关系，也使得村民自治组织的村庄干部行动首先要与国家政治导向保持一致，成为基层政权的延伸或乡镇的手脚，扮演着上级政府代理人、国家利益代理人以及村庄代理人等多重复杂角色。[70]因此，位于国家与社会相交接的乡村社会，成为管窥国家与农民、中央政府与基层政府、政府与社会等多重关系的重要窗口。乡村干部作为国家政策意志的实际执行者，其政策执行行动不仅关乎国家治理目标和政策意志的实现过程和结果，也折射出基层政策执行运作的具体形态以及乡村干部的行动策略。
从本质上看，乡村干部具有不同的产生过程和机制，因而在政策执行研究中也表现出不同的角色和行动。乡镇干部作为国家干部系统的一员，其主要领导干部如党委书记、乡镇长等基本上是通过上级党委指派、任命或经上级组织提名、选举产生，其他编制包括公务员、事业单位干部以及招聘人员等。而村干部则是指以行政村党支部、村委会的主要干部为代表的群体。广义的村干部群体包括了党支部正、副书记，村委会正、副主任，治保主任，民兵连长，妇联主任，共青团书记和会计等；狭义的村干部则仅仅指代党支部正、副书记以及村委会正、副主任等主要干部。在产生和来源上，村干部一般由本村村民担任，由党员或村民通过某种形式的选举或推举，经乡党委、乡政府认定后任职或先由乡党委、乡政府提出人选，再由村民选举通过。可以说，村干部的产生本身就是国家和社会上下两种力量结合或协商的结果，这一产生机制也决定了他们与村民和乡镇基层政权具有密切关联，实际上处于干部、民众两个系统的联结处。[71]由于中国独特政治生态下乡村干部之间具有的复杂关联，二者在研究当中往往同时出现。在有关乡村干部的研究中，既包括从静态层面揭示二者的角色定位和相互关系，也包括从动态层面揭示乡村干部的行动特征。
1.政策执行中的乡村干部及其相互关系
在有关国家基层治理、地方政治变迁、村庄权力结构等方面问题的研究中，研究者也揭示了乡村干部的角色形象、行为特征以及相互关系。如刘杰从宏观层面概括了乡镇干部等公务员日常行为的特征，包括文字行为、会议行为和走访行为（包含检杏、接待和跑项目）三类主要的公务行为且这些行为方式是基于集权约束、官僚内卷、文化惯性等构成的权力场而形成的。[72]夏春林基于村庄个案的研究，描述了村干部形象资本的获得过程、对地位维持发生作用的过程以及形象资本再创造的过程，提出村干部的形象资本与地位维持策略，即在日常政策执行及完成工作任务过程中，通过紧跟上面形势，努力树立起先进分子形象，从而最终获得上级在其地位维持上的支持。而形象资本策略的形成来源于当前干部考核机制、奖惩机制、树典型的政治运作机制以及能力显现机制和责任连带机制，这些使得追求典型的形象成为村干部维持其地位的一种策略。[73]税费改革以前，乡镇政权或乡镇干部往往被形容为经营者、谋利者或“企业家”，出现了“干部经营者”[74]“政权经营者”[75]“谋利型政权经营者”[76]等研究概念。基于农村税费改革的背景，周飞舟认为其改变了“以农立国”传统社会中国家与农民的“汲取型关系”，在一定程度上减少了乡镇政权与乡村社会之间的日常性互动，农户不再需要面对“要粮、要钱、要命”的基层乡镇政府。但税费改革并未实现国家—农民之间由“汲取型”关系向“服务型”关系的转变，乡镇政府不但没有转变为政府服务农村的行动主体，反而在分税制以后以四处借贷、向上“跑钱”为中心工作，并且逐渐与农民脱离了旧有的联系，甚至变成了似乎无关紧要、可有可无的一级政府组织。[77]就乡村关系而言，经典理论认为村庄干部在日常运作中往往扮演村庄代理人与政府代理人的双重角色。[78]一方面，村干部的主要工作在于协助乡镇干部完成上级政府任务，而伴随国家权力对基层社会影响的加大，村干部的政府代理人角色更加突出，与乡镇干部的联系也更加紧密；另一方面，在国家与农村社会双重边缘群体状态下，村干部不仅拥有一定的自主性政治空间，产生谋取个人利益的非规范行为，也会成为既敷衍国家也脱离村民的消极利益阶层[79]，进而产生得过且过、两头应付、怠于职责的工作状态，并日渐与乡镇政府之间关系疏离或陌生化。[80]杨善华基于农村基层政治精英的选拔过程，指出乡镇政府为保证政府任务的顺利完成，将在很大程度上默认了村干部的自由空间，从而出现国家和村干部在某种程度上的妥协，并允许村干部获取个人和家庭的一定好处。[81]张静的研究也指出，国家基层组织的关系既非杜赞奇描述的“压迫与反应”的关系，也非瞿同祖概括的“执行命令关系”，而是一个互相利用、扩展各自利益目标和权力的关系。[82]程同顺基于村民自治过程中的观察和分析，将乡镇与村委会的关系类型概括为行政化的乡村关系与放任型的乡村关系[83]，这些基本上代表了国家权力与村庄集体的互动和关系类型，也对乡村干部的关系产生了重要影响。此外，学者也对乡村干部的日常关系进行了研究，如王荣武、王思斌以交往结构定义乡镇干部与村庄干部之间较为规范和定型的模式化交往关系，在实证研究基础上，他们提出以工作交往为基础、交往结构的不平衡性以及工作交往和私人交往相互缠合是乡村干部交往结构的主要特点。而这种结构现状也是乡村干部基于非正规性传统、利益分化、资源占有和分配方式变化、乡村工作复杂性以及乡村干部的熟人效应等因素综合作用的结果，并会影响到乡村社会的运行[84]，如乡村干部基于私人情感上的互动而产生工作上的协作和互惠等。(www.xing528.com)
2.政策执行中乡村干部的行动和策略
基于村庄视域的、不同权力主体互动的过程以及微观行为主体的分析，一些学者探讨了乡镇以及村庄干部在政策执行中的不同行动模式和行为策略。陈心想基于村庄计划生育工作过程中乡村干部与农民之间的博弈，探讨了基层社会“双线运作”的特征和逻辑。其指出，村民以及乡村两级干部三个阶层之间以及各阶层内部的博弈，共同造成了计划生育的政策实施现状。[85]强世功在“依法收贷”的关系/事件中，展示了法官、当事人、村干部等在事件中的策略性选择，及其背后彰显的国家与乡村社区的权力结构。[86]孙立平等则以华北地区一个镇征收定购粮事件为例，分析了在正式行政权力运作过程中，基层权力行使者如何以及为何将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念引入正式行政权力行使的过程之中。他们还据此提出“正式权力的非正式运作”概念，展示国家权力技术的特点和复杂过程，以及国家与乡村社会边界的模糊性与相互交织。[87]欧阳静通过桔镇的个案研究，展示了嵌入压力型科层体制与非程式化乡村社会中的乡镇政权的非正式运作实态及运作逻辑。包括与乡土社会互动时的权力策略和技术、与上级科层组织互动时的“变通”以及乡镇自身组织结构的置换。[88]王荣武在研究中概括了乡村政策运行的情景化偏离特征：包括多样化的运作方式、变通性策略、表面形态与深层结构的不一致以及乡土性等，而这些与乡村干部政策执行时所面临的政策刚性强弱、政策对乡村干部的重要性以及农民社会的接受程度等特定情景以及乡村干部的认知与理解能力、本土性和利益结构相关。[89]在这些研究中，西方“街头官僚”理论成为主要的分析理论。“街头官僚”为李普斯基于1977年提出，主要探讨处于基层、直接和公民发生互动，并对政策执行具有实质判断力的政府工作人员在执行中的自由裁量权问题。[90]街头官僚以其个体意义上的个人“魅力”以及作为共同社区中的制裁权力者，在政策偏差执行过程中扮演重要角色。[91]殷盈、金太军在农村低保政策执行研究中分析了街头官僚的角色，提出县级政权的模糊型治理及低保标准的抽象性、乡镇政权的弱监督约束、村级治理资源的缺失等因素共同影响了政策的变通执行。[92]张群梅则在研究中将村民委员会这一特殊主体视为类街头官僚，指出由于其本身存在多重角色的冲突，形成了利己性选择的特殊政策执行逻辑。[93]朱亚鹏等提出，与西方经典理论认为街头官僚通过运用自由裁量权来规避执行风险或降低自身工作压力的观点不同，中国街头官僚对自由裁量权的使用受制于国家政治导向、政策执行制度环境、地方官员的利益等外在条件，因而只获得了象征性的自由裁量权，其行动也很难产生“政策再制定”的效果。[94]
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