贫困治理政策执行研究

作为一个理论和现实问题，农村贫困治理是探讨国家与社会、国家与农民关系，地区经济、社会发展，多元组织主体互动，政策制定和政策执行等研究问题的重要“窗口”和切入点，也是关乎国家通过减贫实现共享发展治理目标的现实问题。由于政府主导的基本特点，中国农村贫困治理主要依赖科层组织内各项扶贫开发政策在贫困地区的实施，因而政策执行的过程和效果成为研究中国农村贫困治理的重要内容。同时，由于贫困治理本身的目标政治性、资源扶持性以及内在的公平和正义性要求，使其具有独特的政策设计、提出和实施背景，并在政策执行中呈现一定的特殊性。近年来国家精准扶贫政策的提出和实施，迅速吸引了学者们的研究和讨论。但总体上看，包括精准扶贫在内的贫困治理政策研究虽然突出以村庄等基层场域为研究单元，将政策执行的过程贯穿其中，但很少将其作为专门性的问题进行研究，而更多关注扶贫政策设计本身、政策执行过程中政府的功能角色以及政策执行的效果等方面。

杨亮承从场域理论的视角出发，将扶贫治理视为行动者的实践过程，认为行动者拥有不同的资本并占据不同的关系位置，并能够通过策略性互动影响扶贫资源的分配格局。因而在扶贫场域，国家的扶贫政策并非简单的自上而下的执行过程，而是一个资本运作和策略选择的实践过程。^[61]唐睿、肖唐镖从农村扶贫当中的政府行为出发，提出政府行为缺乏制度性约束，在很大程度上将影响到扶贫开发的绩效。^[62]印子考察国家低保政策的执行过程，认为其政策实践的异化并非由于政策关联利益过大导致的利益博弈，而是与基层治理中的信息不对称以及基层政府能力有关。其提出“治理消解行政”的概念，认为基层治理模式所形塑的国家政策实践机制使得政策执行出现大量的目标偏移与执行异化。^[63]李祖佩以西部某农业型乡镇为例，探讨项目下乡背景下乡镇运作逻辑以及由此形塑的基层治理样态。其指出，与税费时期乡镇政府的自利性表达需要回应农村社会的治理诉求不同，项目下乡背景下，乡镇政府的自利性表达基于项目资金使用效益的最大化以及官僚体制本身的逻辑，而并非农村社会的治理诉求，由此产生了非均衡的指标供给以及新的基层治理困境。^[64]应小丽等也指出，“项目进村”的政策执行中具有技术治理的运作特征，即突出事本主义导向、权威主导、程式化线性控制与经营理性等运行逻辑^[65]，一旦其适用边界被放大，也会产生“整体与碎片”“权威主导与参与表象”“公益与效益”以及“发动与自动”等悖论性难题，进而对政策执行中的简单线性技术治理提出批判和质疑。李博通过对竞争性扶贫项目运作逻辑的探析发现，依附于科层制之下的扶贫项目在实施过程中的一系列弊端，如实施前的选择性平衡、实施中的反科层制逻辑以及落地后的短期效应，共同造成项目制在扶贫开发中的功能式微，即扶贫项目在地方实践中的非均衡分配规制了贫困地区脱贫的步伐，项目进村时呈现出的“委托—代理”关系使地方在扶贫项目打包中以“反控制”的策略从中谋利，项目制追求“短、平、快”的目标导向则弱化了地区扶贫开发的可持续性。^[66](www.xing528.com)

当前精准扶贫政策的实施背景下，许汉泽考察西南某国家级贫困县的扶贫治理实践发现，基层政权在进行贫困治理过程中采用了将贫困标准问题化、以扶贫工作为中心以及目标责任制与运动式治理相结合的动员型治理策略。这种治理策略一方面能够在短期内筹集大量资源和项目投入地区扶贫领域，改善贫困村公共物品供给状况，另一方面也产生了“扶贫致贫”“精英捕获”“碎片化治理”等一系列意外性政策后果。^[67]同时，精准扶贫过程当中也产生了“军令状”式的扶贫管理机制，但压力性体制下的“扶贫军令状”，在由上而下的巨大工作压力和运动式治理中，往往会导致地方政府扶贫工作的一系列应对策略，从而扭曲扶贫工作的初衷和本质，造成政府贫困治理的失灵。^[68]