公共政策的执行，是将政策方案付诸实践，解决实际问题的过程，也是将政策理想转变为政策现实的过程。作为国家治理活动的基本工具和主要手段，有关公共政策特别是其执行运作问题在实践和理论研究中备受关注。从历史上看，西方公共政策研究始于20世纪中期第二次世界大战结束以后，并在研究初期形成了实证主义、经济理性的研究范式。这一时期，“政治—行政二分法”成为政策研究的主要理论背景，政策制定过程中的利益博弈成为研究者关注的主要内容，政策执行往往被视为行政系统的常规过程而受到忽视。[14]20世纪60年代以后，后实证的、社会理性的研究范式开始出现，对传统公共政策的研究范式进行了批判，认为政策问题不仅仅是政策问题本身，也包括人们思考行动的环境或对环境进行思考的内容。尤其是20世纪70年代美国政策执行问题频发引起的“执行研究运动”热潮，促使政策执行进入研究者的视野，并逐渐形成了“自上而下”（top-down）、“自下而上”（bottom-up）以及“综合模型”三种主要的研究路径。[15]其中，“自上而下”的研究路径以普雷斯曼、维尔达夫斯基、梅特尔、马兹曼尼安等学者为代表，主要表现为研究者以高层政府的政策制定为出发点，并将政策执行看作由上而下、层层分解并付诸行动的行政组织的活动过程[16]，这一研究路径是以政策设计者具有理性制定政策目标、明晰陈述政策内容的权威和能力为前提假设，认为行政组织存在着“完美行政”或完美的政策执行模式，并以此为标准对现实政策执行过程中出现的偏差进行考察。[17]基于此，美国学者豪格伍德和冈恩提出了理想的执行模式，包括良好的外部环境、足够的时间和资源、资源配置有序、政策基于可靠的因果理论、较少中间环节、较少依赖其他组织、目标一致性共识、任务具体化、良好的沟通交流、完全服从领导人物十个方面的标准。[18]20世纪70年代末期，由于过分关注高层的政策目标和策略，“自上而下”的研究路径日渐受到批判。研究者开始认识到政策执行的实际过程是一个复杂的、包含多方行动者参与的互动和博弈过程且政策的执行最终是在基层行动场域进行的，因而应从基层存在的实际问题或政策执行的实际情况出发开展研究。因此，“自下而上”的研究路径否定了以往基于官僚组织内部、单向的、线性执行观，倡导从多元行动者的互动角度来研究政策执行的过程[19]，并对“街头官僚”及其自由裁量权进行关注，反对对政策执行的绝对控制。在此，埃尔默提出的“前向摸索”以及“后向摸索”概念都是这一研究路径的典型代表。其中，“前向摸索”主要研究决策者对执行过程的影响，“后向摸索”则以基层行政组织为出发点，将研究重点放在基层执行者的具体行为上。[20]赫恩和波特还提出“执行结构”的概念，认为政策涉及的各种组织（不同于传统行政组织或市场组织），通过公共政策的纽带，将发展出一种内部的、相互依赖的结构性联系，并影响政策的执行。[21]20世纪80年代以后，政策执行研究开始出现整合性的研究路径，研究者进一步提出组织、联邦制、联盟、互动过程等影响政策执行的因素，如萨巴蒂尔的“支持联盟框架”理论，以公共政策的子系统政策作为分析单位，提出由系统内来自不同政府组织和部门的行动者形成政策的支持联盟，将对政府的政策和结果反馈产生影响。同时，社会经济环境、公共舆论的变迁等也构成影响公共政策执行的外部因素。[22]
伴随西方公共政策研究的发展和引入，国内学者于20世纪90年代开始关注中国的公共政策研究问题。与西方最初关注政策制定和形成过程的传统研究范式相比，国内政策研究一开始就突出鲜明的实际问题导向，将研究的关注点置于政策制定完成以后的执行阶段。总体上看，国内有关政策执行的研究主要基于政策本身、组织结构、制度环境以及政策参与者等视角，并在整体上呈现出制度主义及泛制度主义的研究范式。
1.基于政策本身的执行研究
政策是现代国家治理形式的主要工具和手段，也是国家公共利益的重要体现。可以说，国家治理活动主要依靠政策的生成、变迁、修缮、成型与执行过程来进行。[23]政策规定并影响着其进一步的执行过程和结果，进而影响国家治理目标的实现。长期以来，政策目标模糊、政策内容混乱、政策标准不合理等成为研究者诟病政策执行失败的主要因素。总的来看，这些研究主要着眼于政策设计及其内容、目标、特点等政策本身对于政策执行的影响。其中，许多学者基于Richard Matland的“模糊—冲突”模型[24]，解释地方政府政策执行过程中的权变策略及其产生的目标偏离。一方面，中央制定政策的缺陷以及宏观性和抽象性，成为解释政策实施中基层政府“变通”行为的逻辑起点。[25]如艾云提出，政策规定目标过高、过严，也是导致基层大规模作假应付考核检査现象的主要原因[26]；另一方面，由于多部门利益协调下的公共政策，往往产生“指导性与宏观性”表述的政策文本[27]，政策的模糊性不应被视作政策质量低下的标志，而被界定为坏的政策。[28]政策的模糊性在研究中也被视为是必然和必要的。如周芬芬在对农村中小学布局调整的政策执行分析中，指出采用模糊的政策表述方式是中央政府的一种策略选择，且政策目标的模糊性是必需的，含有模糊性的政策才可能被充满差异的各地方政府所接受，因而模糊的政策目标与手段将更加有利于激发地方政府发挥政策执行中的积极性。[29]
2.基于组织结构视角的政策执行研究
组织视角的执行研究主要是从政策执行的组织及其结构特征出发，探讨央地关系、科层组织、街头官僚等纵向和横向的组织机构行为及其对政策执行的影响或形塑。陈丽君等概括了中国公共政策执行的独特结构，即“以党领政”的政治生态形成了以党为主导、高位推动的政策执行体制，以及中央与地方二分的府际关系和组织网络下形成公共政策执行网络和政策目标的多重属性和层级性。[30]这些一方面形成了官僚模式与动员模式两种相互结合的执行方式[31]，另一方面，这一复杂的政策执行结构也造成了政策执行结果与制定初衷之间的偏差。现代国家普遍采取科层制官僚组织作为政府组织的形式，这一组织形式除具有分工、等级以及非人格化基础上的高效率以外，往往也会产生行政业务、政府各部门、各地方政府、垂直部门与地方政府以及各行政层级之间的分散与分割[32]，这种“碎片化”的分割管理模式也将对公共政策的执行产生重要影响。同时，科层组织的决策结构、激励结构、监督结构或信息结构以及任务性质等都是影响科层组织行为的重要因素。基于这些因素所产生的不同情境组合导致了科层组织采取不同的行为策略（包括正式行为、非正式行为以及异化的行为），并产生相应的行动结果（即有效的治理和无效的治理）。[33]贺东航等指出，中国特色的政策执行模式包含“以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级性治理”以及“横向上的高位推动和以合作、整合及信任为基础的多属性治理”。[34]具体来看，政策执行的“逐级行政分包制”[35]，为地方政府干预政策实践运作过程提供了体制性基础；中国权威治理与有效治理的对立，制造了政策一统性与执行灵活性的矛盾，成为政策低效执行的内生原因[36]；陈家建等指出，在目标、激励与约束差异的情况下，高度分化的科层机构会产生政策与科层组织之间的摩擦，从而降低政策执行力。[37]由此，产生了上下级政府间的“讨价还价”[38]、基层政府的“共谋”[39]、政策“变通”[40]、“选择性执行”[41]等由于政府组织体系内部利益、自主性差异等形成的政策执行特征。同时，当地方政府以“变通”或“共谋”等形式规避风险存在现实困难时[42]，地方政府也会通过“申诉”过程说服决策层变革治理目标，并实现软化风险约束的目标。同时，国家政策在农村层面的运作和落实，必然经过基层政权的执行行动，而深受国家政治体制影响的基层治理模式，又将进一步影响到政策的执行效果，进而形成国家政策执行与基层治理相互形塑的治理结果和形态。因而在中国特有的基层治理结构影响下，国家政策的基层执行往往表现为基层政权的中心工作与一线政策。[43](www.xing528.com)
3.制度环境视角的政策执行研究
政策执行的制度环境可以划分为正式制度环境以及非正式制度环境，基于这一视角进行的研究主要探讨政策实践在相应制度环境下产生的不同运作模式和执行特征。欧博文、李连江在基层政策执行的个案研究中，提出基层干部普遍存在政策“选择性执行”的现象，“许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但却拒绝执行那些受村民欢迎的政策。”[44]而“下管一级”制[45]、目标管理责任制、“一票否决”制度、“连带”制度等，既构成国家约束地方政策执行的制度性规则体系，实际上也催生了这类政策选择性执行、目标置换等现象。陈家建等将政策执行的基层适应性以及政策执行压力视为影响政策执行的主要制度环境。[46]尤其是政策执行体制与监督体制的重合，使得地方政府成为专注“执行性”的政府，每一级地方政府都是相对的执行者和监督者（乡镇政府除外）[47]，在这种垂直监督约束不足的制度环境下，极易发生政策执行过程和结果的走样。也有学者关注地方性知识、乡土环境等非正式的制度环境因素对政策执行的影响。如欧阳静在桔镇基层政府行为研究中，提出了非程式化乡村社会对于政策运作实践的影响，提出处于“上下之间”特殊处境以及嵌入三元结构的基层乡镇政权，必须不断对自身结构与权力技术进行调整，包括与乡土社会互动时的权力策略与技术以及与上级科层组织互动时的“变通”和自身组织结构的置换。[48]吕方也提出治理情境的概念来对地方政府政策执行行为进行解释，即达成治理目标的难易程度、刚性程度、可资动员的资源和手段，以及采取特定行动所支付的成本和潜在风险[49]将影响地方政府政策执行的策略和行为。马翠军借用吉尔兹“地方性知识”概念，从国家治理与地方性知识两个视角建构了政策执行的解释逻辑。[50]寇浩宁提出“社会基础”的概念，即村庄在经济状况、贫富分化、社区内聚力、家族竞争和派系竞争等方面的差异，会形成特定类型的政策执行模式。[51]尹利民也指出，中国基层治理受制度与实践逻辑非均衡性的影响，进而能够衍生出乡镇政府与村干部各自的行为逻辑。[52]
4.行动者视角的政策执行研究
政策参与者或说行动者视角的研究主要是基于政策执行者、政策对象或其他参与主体的利益、需求、态度等产生的政策执行研究。政策执行本质上是相关政策主体基于利益得失考量所进行的一场博弈过程。政策执行主体的行为从根本上受利益驱动，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。[53]作为政策执行中的主要行动者，各级政府组织基于个体或组织利益、风险等往往会作出相应的政策执行调试或变通行为。特别是当中央政策不符合地方局部利益时，地方政府容易在政策执行的具体化、操作化过程中出现政策内容附加、局部执行失败、政策目标替换、政策内容抵制等执行偏差情形。[54]如折晓叶提出，国家项目在地方实施过程中，地方政府会通过变通国家政策的方式，将本地发展问题融入国家项目运作当中，运用“偷梁换柱”的非正式手段实现本地利益。[55]丁煌等将政策网络与博弈模型进行整合和建构，通过房价宏观调控政策执行阻滞的个案研究，提出政策网络结构制约行动者博弈，从而共同影响执行结果，进一步拓展了政策网络理论的解释力。[56]同时，政策执行个体并非被动的支配者，而是能够对影响其行为方式的社会进行改造，并产生具有个人化特征的执行风格。在政策执行过程中，政府与农民之间的关系恰如福柯所揭示的“规训”与“监管”的权力关系，农民作为政策执行对象往往是被动的角色，并在政策空间内追求自身利益的最大化，同时可能产生抗争性的行动和实践，造成国家政策的失灵。[57]詹姆斯·C.斯科特基于东南亚农村小农行为的研究中，就以“弱者的武器”“隐藏的文本”等经典概念描述了底层政策对象的行为选择。[58]事实上，行动主体视角的研究与从组织结构或政策出发的研究存在一定的重合，即政策执行研究大多采用个案分析方法，政策执行中的参与主体往往也被视为具有成本——利益分析能力和风险规避取向的行动者，选择性执行、变通、共谋等政策执行行为同样也体现了行动者视角下的政策执行。
伴随政策研究的深入，有关基层政策执行的研究更加凸显出综合性视角的阐析。如彭华安指出政策执行内化与国家、政府科层体制以及乡村社会是一种多重逻辑的互动过程，处于不同制度场域的政策行动者，往往会采取不同的态度、行为方式对特定的政策加以阐释和践行。政策作为一种规则实践抑或实践的规则，不仅仅是一种外在的制约结构，更是在政策实践中由各方参与者行动“结构化”的产物。[59]邹东升、陈达则也指出，执行主体本身的素质和执行能力、目标群体对政策的认同度、政策资源的分配、政策环境状况、政策工具的选择以及政府利益冲突等都是影响政策执行的因素。[60]
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