作为公共权力以及社会系统整合的产物，现代国家主要通过实施政治统治与政治管理来推动社会秩序的建立。因此，公共政策的制定和执行成为国家治理活动的主要内容。一方面，传统国家向现代民族国家转变过程中，国家管辖的权力不断向社会延伸，并实现对社会的整合和掌控；另一方面，传统国家行政控制能力的有限性，不足以进行现代意义上的“统治”，因而催生了高度密集的行政等级体系以及城乡关系消解。[6]中国是从城邦国家转变为官僚—继嗣帝国，继而经历绝对主义国家以后，再进入到民族—国家时代。在此过程中，中国也经历了与西方社会相似的国家与社会分离（城乡分离）到国家与社会充分一体化的历史变迁。[7]20世纪50年代，中国通过实行合作化运动，在基层建立起与国家政权相联结的各级组织，实现了民国以降一直未完成的国家政权建设任务。[8]半个多世纪以来，通过在农村实施土地改革、乡镇改革及村级组织建设、农村义务教育等一系列经济、政治和社会发展政策，国家对基层乡村的政权建设和社会整合从未间断，行政渗透、政党下乡、政权下乡、法律和教育下乡、宣传下乡等都成为国家向基层社会施加影响和权力渗透的各种手段。[9]特别是新世纪以后，国家与农村社会的关系发生重大变化，国家开始由以往的汲取型角色转变为供给型角色，取消农业税、推进城乡统筹发展、实施新农村建设、促进公共服务一体化、全面建设小康社会等农村建设议题，成为国家继续扩大基层社会影响力而进一步建构的主流政策话语实践。
作为现代国家治理的主要形式，公共政策成为国家实施统治和治理职能的重要工具。[10]“政策把一系列行动划入到一个共同的框架之中”[11]，是“国家领导人利用其机构制定新规则并改变公众行为的具体表现”[12]，在一定程度上代表了国家对公民公共福利和集体需要的态度，即国家通过树立社会公共政策的理念，以及制定和实施具体的政策来满足人民群众的真实需要。换言之，公共政策决定了国家干预的方向和内容，它们决定了哪些社会风险或社会再分配将进入国家实施干预或强化的层面，公共政策的制定和实施成为现代政府的中心任务。[13]贫困及减贫话语的出现实际上也是一种从属于国家治理的政策建构。20世纪末，伴随西方政策研究的发展和引入，国内公共政策研究开始兴起。目前，研究者对于公共政策执行作为国家治理的重要形式和内容已经形成了基本的学术共识。有关公共政策的界定和内涵、政策议程形成、政策制定和执行以及政策评估等内涵和过程性研究也取得了相当数量的研究成果。梳理现代国家建设和治理视野下的一般政策的执行研究、农村贫困治理进程中的政策执行研究，以及基层政策执行中乡村干部角色及其行动的研究，有助于理解和把握农村贫困治理进程中扶贫政策的基层运作实践以及乡村干部的政策执行行为。(www.xing528.com)
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