中国乡村反贫困政策的挑战与探索

贫困是人类社会发展进程中的产物，并在不同历史阶段，呈现出不同的表现形态。同时，人类对于公平、平等、共同富裕等社会理想的追求以及各类民间慈善救助实践的产生，事实上包含了社会对于贫困及反贫困问题的基本认识和看法。西方进入工业化社会以后，贫困及贫富差距被视为严重的现实问题，并作为社会公共问题进入国家和公众视野。由此，贫困及其缓解开始成为一种国家建构，世界各国均形成了相应的贫困和减贫话语体系、制度安排以及专门性的组织机构等。在西方，资本主义国家逐渐建立起普遍的济贫及社会保障制度来消减贫困问题，中国封建王朝及近代政府也通过开展救灾、济贫、恤孤、养老等临时性或长期性的济贫救助实践，来应对普遍存在的社会贫困问题。长期以来，在各国政府及各类组织机构的倡导及努力下，世界范围的减贫发展事业取得了显著成就，但贫困无疑仍然是影响人类文明进步与发展的重大挑战。消除贫困、实现公平而有效率的发展也依然是世界各国尤其是发展中国家经济社会发展的共同目标。

作为世界上最大的发展中国家，同其他国家和地区一样，中国也面临着十分艰巨的减贫和发展任务。由于90%以上的贫困人口分布在广大农村地区，农村成为中国贫困治理的主战场。自中华人民共和国成立以来，历届政府一直致力于实行有效的农村反贫困政策以减缓普遍存在的贫困问题。20世纪80年代中期，中国正式启动了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发进程。总的来看，中国农村贫困治理大致经历了计划经济体制下的广义扶贫^[1]阶段、制度性变革引发的大规模缓贫阶段、高速经济增长背景下以区域瞄准为主的开发式扶贫阶段以及21世纪以来全面建设小康社会进程中的扶贫开发阶段。^[2]纵观农村扶贫开发政策模式的发展变迁，中国农村贫困治理经历了从非制度化扶贫到制度化扶贫、从救济式扶贫到精准扶贫的转变，并产生了区域瞄准为主的开发式扶贫（1980—2000年）、整村推进的参与式扶贫（2000—2010年）、扶贫开发与社会保障“两轮驱动”以及精准扶贫（2011年以后）等不同的治理阶段。^[3]特别是改革开放以来，中国取得了显著的减贫成就，实现了“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”。《中国扶贫开发报告2016》数据显示，按照2010年农民年人均纯收入2300元的扶贫标准，农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2015年的5575万人。^[4]中国不仅成为世界上减少贫困人口最多、速度最快的国家，也是世界上首个提前完成联合国千年发展目标的国家，为推进世界减贫事业发展作出了突出贡献。

在此过程中，中国形成了以政府为主导的扶贫开发道路，制定了有关农村扶贫开发的一系列制度安排和管理规范，建立起党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制以及“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制。作为一项国家治理行动，农村贫困治理主要是国家通过制定相应的扶贫开发政策，向贫困地区输入资源，对贫困问题进行纾解和干预，以期实现贫困地区发展以及贫困人口减贫脱贫的目标。长期以来，国家主导成为中国农村贫困治理的显著特征，“中央统筹、省负总责、县抓落实”的政策原则和管理体制构成国家扶贫开发的总体性要求，即国家作为宏观扶贫开发政策的制定者和资源供给者，主导农村贫困治理的整体进程；地方各级政府根据中央宏观政策的目标和原则，进一步完善地区扶贫开发的政策建构以及扶贫资源分配；乡镇基层政府则主要负责扶贫政策在村庄的具体实施和资源传递。因此，从政策研究的视角出发，农村贫困治理可以视为一项由中央、省、市、县（区）、乡镇政府共同建构的政策行动，即依靠科层组织体系内的目标和任务传递，实现国家贫困治理的村庄生产。

在有关中国农村贫困治理的既有研究中，扶贫开发政策及其执行是研究的重要方面。一方面，研究者关注作为扶贫政策设计主体的国家以及作为政策执行单位的各级地方政府及其行为特征，特别是探讨扶贫开发的国家顶层设计、地方政府功能角色以及政府扶贫开发行动对于贫困治理绩效的影响；另一方面，在以村庄为单位的具体研究中，乡镇及其村庄代理人的角色和行动逻辑日渐受到研究者的重视。包括从乡村政策执行者的行为选择方面分析其对政策执行效果的影响，以及从乡村社会基础、治理情境、乡村文化网络等外部环境因素出发，探讨非正式的乡村社会对于基层政策执行的影响。这些研究在总体上侧重对政策执行偏差的分析和判断，尤其认为各级政府在扶贫政策执行过程中存在瞄准偏离、精英俘获、形式主义、目标偏离等现象，并提出“变通”策略、选择性执行、目标替换、基层“共谋”等概念用以描述基层政策执行过程中的偏差现象。在解释层面，研究者则侧重从政府科层组织或乡村社会本身的结构性因素出发，提出国家运动式治理、压力型体制、激励惩罚机制、地方“锦标赛”体制以及乡村社会非程式化特征、地方性治理情境等外部的正式或非正式环境对于政策执行的影响，在一定程度上模糊了国家、地方政府与基层政府或村庄在政策执行当中的角色分属和组织边界。(www.xing528.com)

事实上，国家扶贫政策的基层执行和实践运作，既是一个理论问题，也是一个现实问题。它关系着国家贫困治理目标的实现程度以及农村的稳定和发展问题，也是国家与农民、中央政府与地方基层社会等多重政治和社会关系的重要体现形式。同时，农村贫困治理不仅处于国家经济社会发展的总体性治理框架中，也位于国家与农民交汇的基层乡村治理场域中。国家的实体代表及其抽象存在、基层政府组织、村民自治组织以及各式各样的农户家庭，共同构成了国家贫困治理政策行动过程中的参与者和行动者，并在制度化的政策规则与情景化的生活体验当中形成既冲突又有序的互动图景。尤其是基层乡镇政府及其村庄权力延伸的村民委员会组织，构成了中国大多数公共政策执行终端的直接行动主体。位于国家与农民、政府与社会、中央政府与地方政府、国家正式权力与乡村非正式权力交界处的乡村干部，负责执行国家和地方政府交办的工作任务，并直接与分散的农民个体进行面对面的接触和互动，扮演了政策执行的“街头官僚”角色，其选择和行动不仅提供了政策实际执行的意义^[5]，也直接决定着政策执行的结果，以及国家治理目标的实现和民众对政府的评价态度。因此，乡村政策执行作为农村扶贫政策执行的末端以及国家贫困治理的“最后一公里”，乡村干部的政策执行行动，将在很大程度上影响政策意图与政策效果之间的差距，以及国家贫困治理目标的实现程度。

新世纪以来，中国农村贫困治理的现状和背景均发生显著变化。一方面，伴随农村贫困人口数量大大减少，贫困人口温饱问题得到基本解决；另一方面，经济发展带来的大规模减贫效益日益递减，剩余农村贫困人口插花分布在生产条件恶劣、生态环境脆弱、基础设施不完善的偏远地区，自身发展能力弱、公共服务水平低下，贫困程度深、减贫成本高、脱贫难度大，成为扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”。因此，调整农村扶贫开发战略模式成为国家贫困治理的新要求。中共十八大以后，中国逐渐提出并开始实施精准扶贫、精准脱贫的农村贫困治理政策，要求各级政府采取超常规举措，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。与此同时，伴随国家取消农业税以及各项惠农政策的实施，国家进一步由“汲取型”治理向“给予型”治理转变，并试图扭转基层“悬浮型政权”特征以及村级组织“空壳化”运转的颓势。通过新一轮干部包村、党建扶贫、结对帮扶等形式，国家进一步发挥其特有的政治动员和组织整合优势，建立起国家与贫困人口的直接联系；实施扶贫开发目标、任务、资金、权责“四到县”政策，更加强化了县乡基层政府在农村贫困治理中的作用和意义；建档立卡、数字下乡等信息技术普遍应用于农村精准扶贫，大数据时代国家之于贫困人口的识别和管理日益精准化和技术化，国家之于贫困村庄联系的加强以及传统科层体制激励和约束机制均产生变化，这些构成了基层乡村贫困治理的主要制度背景，也将对乡村干部的政策执行行动产生重要影响。

作为国家治理体系的一部分，农村贫困治理也是一个包含目标设定、任务分解、基层动员、具体实施、验收评估的完整的政策过程。特别是在中国独特的压力型体制以及政治“锦标赛”模式下，贫困人口的精准识别、精准管理、精准帮扶和精准考核成为各级地方政府，尤其是基层乡镇政府面临的政治任务和中心工作。作为政策具体落实者的乡村干部，则按照国家精准扶贫的政策要求，在乡村这一政策执行的终端和实践场域，落实和完成上级政府交办的各项指标和任务，实现国家贫困治理的村庄生产，包括贫困人口信息收集、指标分配、政策和项目落实以及应对上级检查考核，构成贫困治理行动中的信息认证者、政策落实者、资源分配者、资源传递者以及成果展示者。同时，乡村不仅是国家贫困治理的最终实践场域和政策终端，也是农民日常生产生活的共同体单元以及国家与农民、国家与社会相交汇的节点，以熟人社会、伦理道德表征的非程式化的乡土社会以及贫困治理问题本身的特殊性，都将增添国家精准扶贫政策执行中的复杂性和不确定性。因此，村庄贫困治理政策的实施实践，成为管窥乡村干部政策执行行动、国家贫困治理实现过程以及实践结果的绝佳“窗口”。为此，本书试以中国西部省区的一个贫困村庄——河乡岩村的精准扶贫政策实施过程为分析个案和蓝本，借用街头官僚理论以及社会学有关互动和场景的理论和概念，从街头官僚的身份属性以及政策执行特点出发，构建基于身份、空间及互动关系的拓展的街头官僚分析框架，将乡村干部视为位于政策执行行动现场和一线的街头官僚，探讨政策执行过程中，国家贫困治理的目标是如何在村庄予以实现或呈现的，乡村干部在贫困人口精准识别、扶贫项目实施推进以及应对上级检查考核等精准扶贫政策执行过程中具有怎样的行动策略和行动逻辑，中国乡村街头官僚是否具有西方街头官僚理论中的行为特征，乡镇干部与村庄干部的政策执行行为和行动策略是否具有差异，当前以精准扶贫政策为核心的中国农村贫困治理在基层将呈现怎样的运作形态等一系列理论和实践问题。同时，乡村作为国家治理政策的最终落脚点以及政策执行的最终对象，无疑是国家、各级政府、村民自治组织以及分散的村民等多元利益主体互动博弈的“角斗场”，基层政策的运作执行也将折射出国家与社会、中央政府与地方政府以及基层乡村治理的运作图景，从中可以进一步展望国家贫困治理当中国家与农民、贫困治理与基层治理的关系问题。