建议：政府审计机关应强化自然资源资产审计，加强专家合作和资源整合

1.自然资源资产离任审计法治化

(1)完善自然资源资产审计立法。政府审计机关在自然资源资产离任审计中发挥主导作用是毋庸置疑的。通过立法完善法律体系,明确政府审计机关在自然资源资产管理和生态环境监督方面的特定审计权限,与新时代生态文明建设思想、自然资源资产和生态环境保护政策及法律规定相协调,充分发挥审计监督和建设的作用。制定自然资源资产离任审计准则体系,建立具有可操作性的自然资源资产离任审计工作细则或者指南,审计目标、审计范围、审计内容、审计程序、审计方法、审计结果、审计报告及其应用等制度化、规范化。

(2)建立健全自然资源资产和生态环境标准体系以及管理体系。建议国家立法机关适时对我国自然资源资产和生态环境保护分类别、分步骤完善法律体系。根据法定要求或者政府授权,自然资源、生态环境等部门及时制定或者修订自然资源资产和生态环境标准,形成门类齐全、符合实际、指标科学的资源环境标准体系、管理体系。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“建立健全自然资源产权法律制度,完善国土空间开发保护方面的法律制度,制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设”。推进土壤污染防治立法,既是在土壤污染防治领域贯彻全面依法治国,更是推进生态文明建设、保障国家安全的重要基石。2018年8月31日,第十三届全国人大常委会第五次会议通过《中华人民共和国土壤污染防治法》。国家生态环境部根据法定职责权限,出台《土壤环境质量　建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB36600-2018)、《土壤环境质量　农用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB15618-2018)等标准,完善土壤污染标准体系。建议政府自然资源、水利、城乡建设、林业和草原、海洋渔业、农业农村、生态环境保护等主管部门,继续完善政策、法律法规,制定可操作、有效力、能评价运用的制度体系。

不断加大对生产经营者的法律约束和有效奖惩,以限制、减少生产,保障不可再生的自然资源资产实物量持续稳定、质量可靠。要用提高技术标准、加大违法成本、不断降低消费量等政策措施,迫使生产经营者优化生产工艺,减少消费量,将负面影响降至最低。加大政策和法律宣传力度,党政机构和组织机构、个人消费者改变消费观念,少消费或者不消费不可再生资源和破坏生态环境的各类消费品。

(3)完善自然资源资产和生态环境信息形成、审计、公告披露制度。化工、水泥、电解铝、煤炭、钢铁等行业污染较重,对环境造成的影响较大,应引起相关部门的重视。其他对区域甚至全国自然资源资产和生态环境形成较大压力的部门、单位也应引起重视。建议加强自然资源资产和生态环境信息的形成、审计、公告披露制度建设。

2.审计队伍建设专业化

建议各级审计机关组织开展专业培训,特别是高新技术培训,提高专业人员自然资源资产离任审计技能,使工作人员一专多能。审计人员勤学苦练,并用习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是新时代生态文明建设思想武装头脑,改善、优化知识结构,提高技能水平。审计人员要坚决防止知识老化、能力退化、思想僵化,积极应对考验、战胜挑战,一心一意、尽心尽力、持续发力,有效、高质量地推动自然资源资产离任审计事业向前、向好持续发展。

(1)通过继续教育与培训,加强自然资源资产离任审计核心队伍建设。地方审计机关自然资源资产离任审计人才普遍不足。因此,第一,审计机关牢固树立自然资源资产离任审计继续教育与培训是解决审计资源有限的观点。第二,开展继续教育与培训时,既要培训审计业务骨干也要培训相关领导人员,以利于实现资源环境审计管理水平的提高。特别要加强市县级审计机关人力资源、环境知识与技能的教育、培训。第三,切实抓好和巩固继续教育与培训效果。将审计机关人员继续教育与培训的结果和效果纳入年度工作考核中,将其与职称晋升、职务调整、福利待遇、工作岗位变动联系起来,以促进各级审计机关人员积极参与培训,提高其积极性、主动性以及效率和效果。此外,可将地方审计机关开展审计机关人员培训作为机关工作考核的重要内容。第四,继续教育与培训方式上,采取个人自学与专家授课相结合、资源环境审计理论与实务相结合、个人教育与团队教育相结合、人员集中培训与分散培训相结合、上级审计机关与下级审计机关相结合等。继续教育与培训的内容,可以是水、大气、草原、森林、海洋、野生动植物、土地资源、矿产资源等专题培训,也可以是区域内的资源环境综合性审计培训。这主要依据培训对象、培训目标来决定。培训过程中,要注意培训的可应用性、针对性、实战性、生动性。继续教育与培训目标上,立足于当前,更要着眼于未来一个时期。

(2)充分有效整合审计机关外部自然资源资产离任审计资源,形成专业、高效的自然资源资产离任审计主体。①积极聘请外部专家。审计机关积极与高等院校科研机构开展合作,分类、分专业建立专家档案或者专家库,聘请在自然资源资产离任审计领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家,进行动态管理。通过直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式,指导、帮助审计工作,弥补审计人员专业技能上的不足,提高审计工作质量和水平。聘请相关专家参加生态环境工程绩效审计或者与有关部门联合开展自然资源资产离任审计,有效缓解人力资源与技术资源不足,提高审计工作质量。②科学组织、调动地方审计机关审计人员的积极性。要加强对地方省市区县审计机关的业务指导,提高对全国或跨省市县的自然资源资产离任审计工作的参与性、主动性、有效性,提高地方审计机关自然资源资产审计能力。③积极主动协调有关注册会计师参加自然资源资产和生态环境审计工作。在法律授权下,根据审计目标、重要性等因素,适当授权注册会计师参加自然资源资产和生态环境审计。在法律允许的条件下,开展与注册会计师资源环境联合审计工作。

3.审计方式与方法科学化

(1)积极开展审计机关之间合作审计。各级审计机关尤其是上一级审计机关根据环境保护跨行政区域特点,积极组织相关审计机关和协调相关主管部门对水、大气污染防治和生态环境建设等共同关注的区(流)域性生态环境事项,通过平行或者联合审计的方式开展审计和审计调查。

(2)资源环境审计与经济责任审计有效结合。开展好党政领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计与自然资源资产离任审计有效结合。

(3)高度重视自然资源资产和生态环境的内部审计工作。依法依规,充分调动部门、单位开展内部自然资源资产和生态环境审计工作的积极性,加强内部审计成果有效利用。(www.xing528.com)

(4)积极开展自然资源资产和生态环境保护跟踪审计。对关系国计民生的重大资源开发利用和环境保护工程项目实施、重大资源环境管理政策措施(如国家大江大河以及重要湖泊治理规划)落实等,要积极试行跟踪审计和审计调查,确保国家重点建设项目得到顺利实施,资源环境保护工作措施和规划得到落实,突出问题能得到控制或纠正,促进有关部门和单位健全制度、完善措施、加强管理、改进工作。建立健全分类指导、切实可行并有利于实现自然资源资产和生态环境审计目标的规范,并积极支持、鼓励内部审计机构开展资源环境跟踪审计。

(5)切实研究审计方法。持续研究、开发、应用高新技术,做研究型审计工作者。在开发现有人力资源的基础上,通过政府购买服务、技术合作等方式,建立自然资源资产和生态环境大数据分析中心,按照“系统研究、总体分析、发现疑点、分散核查”的思路,将重大问题线索“筛”出来,形成数据集中分析、共享利用的格局,提高审计效率和质量。

4.全面审计、突出重点、注重实效

一般情况下,可以将审计重点定为土地资源、水资源、大气污染治理、水污染防治。例如,土地资源是其他资源赖以存在的基础,没有土地资源的节约及合理开发利用,没有土地资源科学有效的管理,矿产资源、森林资源、草原资源、湿地资源等必然得不到有效开发、利用和管理。

5.坚决加强审计整改监督,将审计整改进行到底

加强后续审计,通过与其他审计业务有效结合等方式,坚决将审计整改措施和审计建议落到实处,坚决突破不重整改的各种审计阻力、屏障。

6.相关方面政策的建议

各级组织人力资源部门在符合中央政策的前提下争取给予审计机关较多的人力资源,满足自然资源资产离任审计专业胜任人员需要。

各级党委宣传部门和新闻界全面、准确、及时宣传,让自然资源资产离任审计家喻户晓、人人皆知、人人参与。

国家和省级教育主管部门和有关重点高校、审计专业教育工作者,开设、开足自然资源资产离任审计理论课程、案例课程等,将自然资源资产离任审计的良好实务和最新的理论研究成果纳入专业教材,作为专业教学内容、专项技能,进课堂,入脑入心,让学生掌握自然资源资产离任审计理论与实务要点。让学生无论是在国家审计、内部审计、注册会计师审计行业工作,还是配合接受自然资源资产离任审计等,都能将自然资源资产离任审计思想、知识、技能运用得得心应手。掌握了自然资源资产离任审计专业知识和技能的学生,能在日常学习、平常工作中,以生态文明建设总要求为指导,从自身做起,保护蓝天白云,节约用水、用地、用电,推动生态文明建设。

各级审计机关和工作人员要坚决贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、新时代生态文明建设思想,全面理解、严格执行党中央、国务院和国家审计署对自然资源资产离任审计做出的重大决策部署。各级审计机关工作人员都要学深、悟透制度精髓,常学常新,掌握审计要点,提高审计水平,在党委、政府指导下扎扎实实、科学严谨做好自然资源资产离任审计中长期规划、专项计划和年度审计项目计划。主动协调有关部门,制定、修改完善、细化政策制度,能够做到全面、客观掌握审计对象实际,审计人员持续具有专业胜任能力,审计评价做到“三个区分”、精准把握政策依据,审计结果能让领导干部心服、口服,能够积极配合审计整改,能全面整改、深入整改,整改见效、高效,持续有效。开展的自然资源资产离任审计成果能以优秀为标准,经得起实践检验和历史检验,得民心、顺民意、惠民生。