县级审计机关关于自然资源资产离任审计的认识状况及结论

安徽省16个市级、50个县级审计机关,共66个市级、县级审计机关,占全省市级、县级审计机关总数量的一半以上。接受课题组调研且有效回复的市县两级审计机关共59个,占全省市级、县级审计机关总数量大约一半。经讨论、研究,概括提炼形成以下主要结论。

1.总体认识基本到位,反映问题实际,提出建议中肯

安徽省市县两级审计机关对于开展自然资源资产离任审计工作的重大意义、审计要素认识到位,提出的相关建议较为中肯。

(1)市级审计机关。调研显示,约2/3的市级审计机关能理解自然资源资产离任审计工作的重大意义、审计要素、审计职能和作用等。除HSHAN、CHUZHOU　2个市级审计机关未提出建议外,14个市级审计机关结合近年的工作实际,从审计人员、审计技术、组织方式、审计对象、审计结果运用、审计环境等方面提出了十分中肯的建议。

(2)县级审计机关。约10%的县级审计机关未回答此问题,约90%的县级审计机关对自然资源资产离任审计重大意义认识较为到位。

有的县级审计机关就审计思路、审计范围、审计技术与人员等提出中肯建议、良策。例如,开展领导干部自然资源资产离任审计,有必要理清“审计谁、审计什么、怎么审计、怎么评价”的工作思路。合理界定审计范围,比如,河流、空气等,很难以乡镇为界限,建议自然资源资产离任审计以县级以上单位为审计对象。加强审计人员自然资源资产离任审计培训,可通过上审下、交叉审、联合审计或者以审代训的形式开展业务指导,组织审计人员参加自然资源资产离任审计知识讲座、讨论,熟悉各种自然资源特点、相关职能主管部门的业务流程、多样的审计方法。

2.审计技术基础、审计历史经验参差不齐

(1)市级审计机关。具有良好审计技术基础的市级审计机关不足市级审计机关数量的一半。HFEI、XCHENG、BBU、TLING　4个市级审计机关具有开展自然资源资产离任审计的良好技术基础,审计经验较丰富。FYANG、MANSHAN、CHUZHOU　3个市级审计机关曾开展过相关资源审计,但主要侧重于审计对象经济方面。

(2)县级审计机关。高新技术成为县级审计机关开展自然资源资产离任审计的重要瓶颈。28个县级审计机关以传统审计技术(如检查、查询、询问、计算、分析、现场查看等)为主,约占有效调研县级审计机关总数量的2/3。能充分采用高新技术的审计机关仅占有效调研县级审计机关总数量的1/3。

审计技术方法与审计质量、审计效率高度相关。通过调研结果,得到如下启示:第一,传统审计技术仍然是市级审计机关开展自然资源资产离任审计的重要技术基础或者必要辅助技术。例如,大多数的市级审计机关自然资源资产离任审计依然采用询问、审阅、核对、观察、计算、关联分析、检查等方法。这些审计技术方法必不可少,几乎每个项目都在运用。第二,要综合有效运用高新技术,改造传统审计技术方法,与之有机结合、相互支撑。多数的市级审计机关均或多或少采用“3S”技术,部分审计机关还采用SQL、Google地图、大数据分析等高新技术。第三,学习、运用先进审计技术方法并非一朝一夕之事,但必须认真学习、系统学习、持续学习,真信、真学,更真用。各市级审计机关要“以用为本”,积极优化审计环境,支持采用高新技术,切实改造传统审计方式方法和技术。

3.审计项目人力资源配置与开发任重道远

自然资源资产离任审计开展时间较短,专业性很强,在较短时间内,市县两级审计机关难以高质量、高效率开展审计工作。人是审计项目的核心力量,专业胜任能力是首要审计资源,课题组重点调研了市县两级审计机关人力资源结构、学习培训自然资源资产离任审计知识和技术业务情况。分析、汇总形成如下结论:

(1)市级审计机关。从自行学习培训、上级安排,还是两者相结合均有方面考察,将自行安排与上级审计机关要求相结合的有7个,不足有效调研市级审计机关总数量的50%。自行安排的仅有2个,约占13%。上级审计机关安排或者要求的有3个,约占19%,超过自行安排的数量。未填写的有4个,约占1/4。由上述数据可见,主动学习培训的市级审计机关较少,不足一半。与此同时,调研显示,6个市级审计机关认为开展了自然资源资产离任审计优势不明显,约占市级审计机关总数量的近37.5%,个别市级审计机关认为没有什么优势。个别市级审计机关提出正在培养一支年轻、专业、高素质的资源环境审计队伍。

(2)县级审计机关。第一,约2/3的县级审计机关开展了自然资源资产离任审计专题培训。28个县级审计机关开展了专题培训,占有效调研县级审计机关总数量的65.12%;另有15个县级审计机关未开展专题培训。第二,培训内容主要包括:法律法规、审计方案制订、审计重点确定、审计方法运用等;审计内容和审计运用的技术手段(包括遥感、卫片、历史图像以及智图交互的运用);自然资源资产离任审计运用“3S”技术进行的卫星遥感定位;自然资源资产离任审计的业务流程等。近40%的县级审计机关未明确回复培训内容。第三,自行培训还是上级要求。70%以上的县级审计机关自行安排专题培训学习或应上级审计机关要求进行培训,或者两者同步进行。其中,11个县级审计机关是自行安排的,12个县级审计机关是上级要求的,8个县级审计机关是自行安排和上级要求两者结合。有12个县级审计机关未回答此问题。

由上述数据可见,主动学习培训的市级审计机关较少,不足一半。学习培训自然资源资产离任审计专业知识技能的主动性、积极性还有待进一步提高。自然资源资产离任审计应审尽审,需要创新审计方式、创造条件,动员各方面力量,创造良好审计环境,推动审计工作更进一步。

4.启动自然资源资产离任审计试点、全面开展自然资源资产离任审计工作时间早晚差别较大

无论是市级审计机关还是县级审计机关,最早开展自然资源资产离任审计试点的时间都是在2015年。其中,2015年,SZHOU市YQIAO区审计局开启了县级审计机关开展自然资源资产离任审计的试点,是安徽省最早开展审计试点的县级审计机关。　2015年,HBEI、HNAN、XCHENG　3个市级审计机关开展了领导干部自然资源资产离任审计试点,是安徽省最早开展审计试点的市级审计机关。此后,共有12个市级审计机关开展审计试点,占有效调研市级审计机关总数量的75%。2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,要求县级以上审计机关开展自然资源资产离任审计。截至2018年,其余未开展自然资源资产离任审计试点的25%的市级审计机关、30%的县级审计机关直接开展审计,这些市县两级审计机关审计基础、审计环境、审计技术等条件较好。前述事项说明市县两级审计机关与安徽省审计厅开展审计试点时间同步。

5.选择审计对象,以下一级党主要政负责人为主,“上审下”为主,“同级审” 较少

市县两级审计机关在选择审计对象时,90%是下一级党政主要负责人,同级党政负责人约占10%。市级、县级审计机关执行“党政同责、同责同审”的比例分别是62%、74%。市县两级审计机关开展审计项目数量差距很大。

(1)市级审计机关。SZHOU、CHUZHOU　2个市级审计机关已将市级党政主要负责人作为自然资源资产离任审计对象,占全省市级审计机关总数量的12.5%。HFEI、MANSHAN、AQING、HBEI、XCHENG、BBU、HNAN、LAN、FYANG、TLING　10个市级审计机关贯彻“党政同责、同责同审”原则,占有效调研市级审计机关总数量的62.5%。自2018年至2019年6月,2/3的市级审计机关开展的自然资源资产离任审计项目数量少于4个。全省16个市级审计机关之间自然资源资产离任审计项目的数量不均衡,且差别比较大。

(2)县级审计机关。县级审计机关开展的自然资源资产离任审计,审计对象90%是乡镇、街道党政负责人,县直部门负责人约占10%。74%的审计项目执行“党政同责、同责同审”原则。县级审计机关自然资源资产离任审计项目的平均数量是1.32个,各县审计机关审计项目的数量差距比较大。

6.在审计组织方式上,单独立项和结合立项平分秋色

市县两级审计机关开展自然资源资产离任审计都是以单独立项、结合立项为主,市级审计机关单独立项的约占50%,相比县级审计机关要高约10%。部分市县审计机关开展的自然资源资产离任审计既有单独立项又有结合立项。

(1)市级审计机关。全省16个市级审计机关开展的自然资源资产离任审计,单独立项、单独立项与经济责任审计结合立项这两种组织方式平分秋色,几乎各占一半。CHUZHOU市审计机关既有单独立项,又有结合立项。

(2)县级审计机关。17个县级审计机关开展自然资源资产离任审计单独立项,24个县级审计机关开展自然资源资产离任审计与经济责任审计结合立项,分别约占有效调研县级审计机关总数量的39.53%、55.81%。个别县级审计机关既有单独立项,又有结合立项。

7.审计范围、内容大小不一

2013年11月,习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》说明中提出山水林田湖生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树,用“命脉”把人与山水林田湖连在一起,生动形象地阐述了人与自然之间唇齿相依的一体性关系,揭示山水林田湖之间的合理配置和统筹优化对人类健康生存与永续发展的意义。

全国审计机关自然资源资产离任审计坚定贯彻习近平总书记指示和党中央政策,主要的审计领域应当涉及土地资源、森林资源(林长制)、矿产资源、大气污染防治、水资源、水环境、湿地、土壤、河长制(湖长制)、环境保护等,即山水林田湖草。(www.xing528.com)

(1)市级审计机关。全省16个市级审计机关,仅有1个市级审计机关(　HNAN市审计机关)实现审计全覆盖。HFEI、CHIZHOU、BBU、XCHENG　4个市级审计机关自然资源资产离任审计基本实现全覆盖。其他市级审计机关根据党中央、国务院、国家审计署和安徽省审计厅的规定,在重点领域能覆盖一半以上。少数市级审计机关根据实际拓展审计对象,服务区域生态文明建设。

(2)县级审计机关。截至调研结束,有效调研的43个县级审计机关中没有一个县级审计机关明确地回答其自然资源资产离任审计十大领域[土地资源(耕地保护、土地复垦等)、森林资源(林长制)、矿产资源、水资源、水环境、湿地、大气污染防治、　土壤、　河长制(湖长制)、环境保护]实现了全覆盖。有22个县级审计机关审计覆盖率超过50%,最高的达80%以上;12个县级审计机关审计覆盖率未达到50%,最低的大约10%。

县级审计机关自然资源资产离任审计项目约2/3集中在土地资源、水资源、水环境、森林资源四大领域。19个县级审计机关自然资源资产离任审计项目涉及河长制(湖长制),约占44.19%;5个县级审计机关自然资源资产离任审计项目涉及大气污染防治,约占11.63%。

8.传统审计技术与高新技术并用,高新技术仍是审计技术瓶颈,县级审计机关瓶颈问题更为突出

审计技术方法影响审计效率和审计质量。各级审计机关在大量运用询问、审阅、核对、观察、计算、关联分析、检查等传统技术的同时,采用“3S”技术、SQL、Google地图、大数据分析等高新技术,提高审计效率,保障审计质量,实现科技兴审、强审。采用高新技术改造、完善传统审计技术,因地制宜创造条件采用高新技术,已成为市县两级审计机关,特别是县级审计机关自然资源资产离任审计的重要任务。

(1)市级审计机关。HFEI市审计机关开展自然资源资产离任审计的技术方法种类齐全、易于操作、针对性强、适应性强。其他15个市级审计机关根据工作需要,将传统审计技术方法与高新技术方法相结合,有效提高了审计效率和审计质量。

(2)县级审计机关。传统审计技术仍然是县级审计机关开展自然资源资产离任审计的重要技术。有28个县级审计机关采用传统审计技术,约占有效调研县级审计机关总数量的65.12%。县级审计机关开展自然资源资产离任审计使用高新技术的,约占有效调研县级审计机关总数量的1/3。

9.审计人员数量不足,其专业胜任能力有待提高;审计范围、审计内容需要科学划定;审计对象职权较小,造成审计困难多;评价体系不完善,难以全面、有效界定责任、追究责任

(1)市级审计机关。16个市级审计机关提出的自然资源资产离任审计主要困难有:审计对象多、审计范围较广,基础资料薄弱;审计人员数量较少、技术水平参差不齐,难以在短期内适应高质量的审计要求;少数市级审计机关、人员的自然资源资产离任审计业务能力几乎为零;审计评价体系不健全。造成这些困难的原因有:审计人员知识和技能水平及结构与审计要求存在较大差距;审计机关专业人才和专业培训较少,甚至为零,审计资源供给能力严重不足;区域性自然资源资产底数不清,数据不够规范,数据质量差;责任界定较难。

(2)县级审计机关。大约一半的县级审计机关提出,审计人员数量不足,现有的审计人员开展自然资源资产离任审计专业能力不足。基础数据不能共享、采集难,部分资料缺失,部分乡镇(街道)没有环境保护、水利、土地等部门,审计相关资料必须要市、县级相关部门配合提供,相关部门提供资料不全面、不及时。在数量上,自然资源资产分布广泛,种类多样,无法全面准确将其量化。同时,自然资源资产只有自身价值属性而没有市场价格属性,自然资源资产保护、利用绩效评估难。自然资源资产离任审计评价体系尚未建立。部分县(区)审计机关提出,乡镇党政主要领导干部对大多数自然资源资产增减、处置没有最终决定权和处置权,因此,无法或难以对乡镇党政负责人进行责任界定、做出审计评价。因评价标准缺乏及体系不完善,追究责任困难。

10.已开展的审计项目评价以“较好”为主

自然资源资产离任审计评价分五个等级:好、较好、一般、较差、差。市县审计机关开展的审计项目,审计评价以“较好”为主,通过审计基本达到自然资源资产离任审计目标。

(1)市级审计机关。16个市级审计机关中,有2个市级审计机关认为,开展自然资源资产离任审计结果全部是“较好”。其他14个市级审计机关自然资源资产离任审计项目的审计结果以“较好”为主。

(2)县级审计机关。3/4的县级审计机关开展自然资源资产离任审计的审计结果评价等级为“较好”和“一般”。其中,评价为“较好”等级的有27个县级审计机关,占有效调研县级审计机关总数量的62.79%。评价为“一般”等级的有6个县级审计机关,占有效调研县级审计机关总数量的13.95%。6个县级审计机关未明确等级或者未回答此问题。2个县级审计机关未开展自然资源资产离任审计。2个县级审计机关未明确等级评价。

11.优秀审计成果较少

(1)市级审计机关。HFEI、BBU　2个市级审计机关认为自然资源资产离任审计取得的成果较为突出,约占16个市级审计机关的12.5%。成果集中在,政府领导做出批示,挽回资金损失数千万元,提供重大资源环境违法违纪问题线索,推动建立健全制度、出台政策文件等。FYANG、SZHOU、XCHENG　3个市级审计机关未填写自然资源资产离任审计取得的成果这一问题。其他市级审计机关尚未有显著成果,只是完成了审计任务,锻炼了审计队伍,发现了一些问题,提高了审计机关在自然资源资产和环境保护领域的影响力。

(2)县级审计机关。43个县级审计机关中,有约2/3的县级审计机关认为取得了重要成果;约1/3的县级审计机关未回答此问题,或未开展自然资源资产离任审计,或未取得重要成果,其中5个县级审计机关尚未取得重要成果,11个县级审计机关未回答此问题或未开展自然资源资产离任审计。

12.自然资源资产离任审计专项制度及其配套制度亟须建设

组织机构、政策制度、工作人员是成就事业的要素。我国地域辽阔,自然资源资产的类别、数量、品质等禀赋各地差别很大,开展自然资源资产离任审计要因地制宜,要在中央政策制度范围内细化、优化制度。调研显示,不到50%的市级审计机关和约10%的县级审计机关专门出台了自然资源资产离任审计的相关政策制度。但政策制度规定原则化,未解决审计实务中存在的较大问题。

(1)市级审计机关。全省16个市出台自然资源资产离任审计政策制度的不足一半,仅有7个市出台了相关政策制度,包括CHUZHOU、BBU、XCHENG、HBEI、CHIZHOU、MANSHAN、HFEI。其中,BBU、HFEI　2个市从多个角度规范发展自然资源资产离任审计。7个市未出台或者未填写自然资源资产离任审计政策制度,包括TLING、FYANG、BZHOU、LAN、HNAN、AQING、SZHOU。WHU、HSHAN　2个市级审计机关有组织机构、专业人员,但未有相关制度。

(2)县级审计机关。有3/4的县未出台专门的政策制度,不足10%的县级审计机关建议党委、政府出台相关政策制度。出台专门政策制度是原则化规定,审计实务较大,困难依然存在。第一,出台专门政策制度的数量。33个县级党委、政府未出台专门的政策制度,约占有效调研县级审计机关总数量的76.74%。仅有9个县有专门的政策制度,约占有效调研县级审计机关总数量的20.93%。有1个县级审计机关未回答此问题。第二,出台专门政策制度的主要内容。9个县级审计机关出台的专门政策制度,主要内容包括:明确了自然资源资产离任审计全覆盖;工作目标、基本原则、对象范围和计划拟订、工作机制、审计内容、工作要求等。第三,审计实践中遇到的重大问题。仅有4个县级审计机关建议党委、政府及职能部门出台有关的政策制度,不足10%。其余39个县级审计机关未回答此问题或者未提出建议,约占有效调研县级审计机关总数量的90.7%。

13.自然资源资产离任审计专项规划、计划缺失或不健全,近年年度审计项目仍然较少

(1)市、县党委、政府制定、执行自然资源资产离任审计专项规划或计划情况。市、县党委、政府或者审计机关已制定自然资源资产离任审计专项规划或计划的,分别约占12.5%、25.58%。有的市仅有规划但未执行,有的市对于规划、专项计划不明确。约有44.19%的县级审计机关未制定、修正专项规划或计划,有约30.23%的县级审计机关对制定、修正专项规划态度不明确,仅有25.58%的县级审计机关将制定专项规划或计划。

(2)2019年,市县审计机关计划安排自然资源资产离任审计情况。约2/3的市级审计机关安排1～2个自然资源资产离任审计项目。2019年,除5个市级审计机关未明确项目情况之外,其余11个市级审计机关安排1～2个审计项目。市级审计机关安排、未安排自然资源资产离任审计项目分别占68.75%、31.25%。HNAN市级审计机关开展审计项目较多,除矿产资源外,其他领域均有所涉及。

大约近一半的县级审计机关未安排自然资源资产离任审计、未回答此问题或者态度不明确。其中,16个县级审计机关2019年度安排自然资源资产离任审计项目情况不明确或未回答此问题,约占有效调研县级审计机关总数量的37.21%。安排1个、2个、3个及以上自然资源资产离任审计项目的县级审计机关分别为14个、6个、3个,分别约占有效调研县级审计机关总数量的32.56%、13.95%、6.98%。

2018年至2019年6月,各市级审计机关开展自然资源资产离任审计项目存在数量不一、差距较大的情况。5个市级审计机关开展了4个及以上审计项目,其他市级审计机关少于4个,有的市级审计机关仅为1个。

总体来说,安徽省市县级审计机关坚决贯彻党中央、国务院和审计署决策部署,认真学习、全面执行自然资源资产离任审计系列政策制度。少数市县级审计机关于2015年开展自然资源资产离任审计试点。大多数市县级审计机关于2018年开展自然资源资产离任审计工作。大多数市县级审计机关理解自然资源资产离任审计的重大意义、审计要素、审计职能和作用等。市县级审计机关开展自然资源资产离任审计试点、审计时间、审计技术、审计经验、审计人员等情况参差不齐。在审计中,传统的审计技术与高新技术并用,但高新技术仍然是市县级审计机关自然资源资产离任审计的技术瓶颈,县级审计机关此方面的问题更为突出。接受调研的市县级审计机关中,仅有不足一半的市级审计机关和1/3的县级审计机关能够有效、高效使用高新技术,包括Google地图、“3S”技术、大数据分析、互联网数据分析等。调研发现,市县级审计机关学习培训自然资源资产离任审计专业知识和技能的主动性、积极性有待进一步提高。市县级审计机关自然资源资产离任审计在选择审计对象时以下一级党政负责人为主,大约90%是下一级党政主要负责人,同级党政负责人仅约占10%。以“上审下”为主,“同级审”较少。市、县级审计机关执行“党政同责、同责同审”比例分别约占62%、74%。在市县两级审计机关之间、同级审计机关之间,开展自然资源资产离任审计的项目数量差距很大,均达数倍之多。市县两级审计机关开展自然资源资产离任审计均以单独立项与结合立项为主,市级审计机关单独立项约占一半,相比县级审计机关高约10%。市县审计机关自然资源资产离任审计专业范围、审计主要内容、审计覆盖率大小不一。调研发现,有1个市级审计机关回复实现了自然资源资产离任审计的十个领域全覆盖,30%的县级审计机关审计领域覆盖率在50%以下,少数县级审计机关仅审计一两个专业领域。审计人员数量不足,是几乎所有市县审计机关着重反映的现实困难。审计人员专业胜任能力有待提高,审计范围、审计内容需要科学划定,审计对象职权较小造成审计实施困难较多,审计评价体系不完善,难以全面、有效界定责任、评价等级、追究责任等,这些问题很突出,很普遍。市县审计机关已开展的自然资源资产离任审计项目,评价以“较好”为主,优秀审计成果较少。大部分市县审计机关以及党委、政府未制定自然资源资产离任审计规划。2018年度、2019年度,市县审计机关自然资源资产离任审计项目较少。多数县级审计机关2019年度仅开展1个审计项目。自然资源资产离任审计专门政策制度少,需要党委、政府和审计机关以及有关部门齐心协力加快建立、健全系统化、规范化、操作性强的制度体系,并有效、全面执行,以推动区域和全国的生态文明建设不断取得新成就。