自然资源资产法律体系简析

1.土地资源法律体系

(1)法律、行政法规。

党和政府实施节约、集约利用土地的基本国策。本部分主要研究自然资源部及原国土资源部出台的以土地为主要载体的法律和行政法规,形成土地资源审计时可以使用的法律法规体系,详见表3-13、表3-14　。

表3-13　土地资源重点法律

资料来源:著者整理

表3-14　土地资源重点行政法规

　资料来源:著者整理

(2)部门规章。

第一,国土资源部时期。1998年,国务院设立国土资源部,由原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建成。中央赋予了国土资源部主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的职能。2003年,国务院机构改革,国土资源部管理职能基本没有调整和变化。2008年3月,根据国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号),　国土资源部管理国家海洋局、国家测绘地理信息局、国家土地督察局、中国地质调查局。主要职责有保护与合理利用土地、矿产、海洋等自然资源,承担规范国土资源管理秩序、优化配置国土资源、全国耕地保护、及时准确提供全国土地利用各种数据、规范国土资源市场秩序、地质环境保护、地质灾害预防和治理等。按照国务院2013年要求,国土资源部推进国家海洋局重组,有序整合不动产统一登记职责,配合有关部门加快建设统一规范的公共资源交易平台等。

国土资源部时期共制定、修正的规章制度及规范性文件详见附录1《国土资源部规章制度及规范性文件一览表》。

第二,自然资源部时期。2018年3月,根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》,国务院组建自然资源部。“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水林田湖草系统治理。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。”自然资源部的主要职责是,“对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等”。自然资源部组建后,坚决贯彻党中央、国务院决策部署,注重制度建设,全面梳理规章制度,根据需要制定、修订、废止、完善我国自然资源管理体系。截至2020年6月30日,自然资源部共发布了7个规章,详见表3-15。

表3-15　自然资源部重点规章

资料来源:著者整理

(3)规范性文件。

2019年6月26日,《自然资源部关于公布第一批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》(2019年第30号);2020年3月24日,《自然资源部关于公布第二批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》(2020年第14号);2020年5月27日,《自然资源部关于公布第三批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》(2020年第34号)。截至2020年6月30日,自然资源部公布的现行有效的规范性文件308件,详见附录2《自然资源部公布的现行有效的规范性文件目录》。

国家其他部委高度重视土地资源管理,单独或联合国家土地管理部门制定、修订规范性文件。土地出让金收支、耕地占用税、自然资源确权登记等,是自然资源资产管理的重要组成部分。相关的规范性文件对于自然资源资产离任审计较重要。(1)土地出让金收支。国家财政部、国土资源部、中国人民银行根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)等规定,联合下发《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综〔2006〕68号),自2007年1月1日起实施。该文件对有效规范国有土地使用权出让收支发挥了十分重要的作用,影响十分深远。(2)耕地占用税。财政部、税务总局、自然资源部、农业农村部、生态环境部发布《中华人民共和国耕地占用税法实施办法》的公告(财政部　税务总局　自然资源部　农业农村部　生态环境部公告2019年第81号),自2019年9月1日起施行,将会对保护耕地发挥重要作用。(3)自然资源确权登记。自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、林业和草原局印发《自然资源统一确权登记暂行办法》,将对建立和实施自然资源统一确权登记制度,推进自然资源确权登记法治化,推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等方面发挥重要作用。国家其他部委制定的有关土地资源的规范性文件,本书未做整理。

2.森林和草原资源法律体系

2018年3月,根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》,国务院组建林业和草原局。为便于审计工作,根据林业和草原局管理职责,结合自然资源资产离任审计工作实际,现将与森林、草原相关的法律法规和规章制度进行归纳。

(1)法律。

20世纪80年代,我国颁布了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等,至今已30多年,为保护森林、草原发挥了重要作用。截至2020年6月30日,现行的由林业和草原部门主管,与自然资源资产离任审计相关的法律如下3-16所示。

表3-16　林业和草原资源重点法律

　资料来源:著者整理

(2)行政法规。

林业和草原及其相关领域,不仅具有国家法律,还有行政法规。与自然资源资产离任审计相关度较高的行政法规如表3-17所示。

表3-17　林业和草原资源重点行政法规

(www.xing528.com)

资料来源:著者整理

(3)部门规章和规范性文件。

截至2020年6月30日,林业和草原局尚未发布规章。原国家林业局共制定50项规章。

国家林业部门单独或联合国家有关部委制定的,或者国家相关部委制定的规章制度、规范性文件中涉及林业和草原领域建设发展的,本书未做详尽整理。本研究对与自然资源资产离任审计高度相关的重要部门规章制度、规范性文件列示如下:原国家农业部制定的《草原征占用审核审批管理办法》(2016年5月30日修改);最高人民法院公布的《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》(法释〔2012〕15号);原国家农业部办公厅、财政部办公厅印发的《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016—2020年)》(农办财〔2016〕10号);财政部、国家林业局印发的《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》(财综〔2002〕73号);银监会、国家林业局印发的《关于林权抵押贷款的实施意见》(银监发〔2013〕32号)。

3.矿产资源法律体系

(1)法律。

2019年12月17日,自然资源部发布《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿),社会各界有关意见建议可以在2020年1月15日前反馈到该部。此举表明《中华人民共和国矿产资源法》正在修订过程中。《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)指出,矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。在中华人民共和国领域及中华人民共和国管辖的其他海域,从事矿产资源的保护、勘查、开采、矿区生态修复及其监督管理的活动,适用本法。《中华人民共和国矿产资源法》是矿产资源领域的基础,修订《中华人民共和国矿产资源法》将会产生重要积极影响。

(2)行政法规和部门规章。

2019年12月31日,自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号),自2020年5月1日起实施,有效期三年。

矿产资源是国民经济和社会发展的重要基础资源。中华人民共和国成立以来,党和国家始终高度重视,国家矿产资源主管部门以及有关部门单独或联合制定规章制度或者规范性文件,有的部门根据法定职责有效推动资源开发利用秩序。例如,《最高人民法院　最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕25号)自2016年12月1日起施行。鉴于矿产资源法律正处于修订时期,本书未对规范性文件进行统一整理。

与自然资源资产离任审计相关的矿产资源重点法律法规详见表3-18。《矿业权交易规则》等37项规范性文件在附录2中列示。

表3-18　矿产资源重点法律法规

续表

资料来源:著者整理

4.水资源法律体系

(1)法律和行政法规。

水是生命之源,我们党和政府历来高度重视水利水务,为水资源及相关事业兴利除弊。近年,颁布、实施、修订、修正、完善法律法规,守护大中小江河湖泊,确保大江大河大湖等流域安然无恙。坚持节约水资源、利用水资源、开发水资源、保护水资源和水环境大政方针,把握水规律,顺应新时代,法律法规体系日益完善。与自然资源资产离任审计相关的水资源重点法律法规详见表3-19。

表3-19　水资源重点法律法规

续表

资料来源:著者整理

(2)部门规章和规范性文件。

与自然资源资产离任审计相关的水资源重点规章详见表3-20。

表3-20　水资源重点规章

　资料来源:著者整理