自然资源资产离任审计的理论基础

前述文献对理论基础研究取得一定共识,专家学者认为,自然资源资产离任审计理论基础包括六个方面:可持续发展理论、受托责任理论、会计理论、审计学理论、资源环境学和资源环境经济学理论。

著者及课题组研究认为,国家治理理论应当是我国自然资源资产离任审计的理论基础之一。理论来源于实践,又高于实践,用于指导实践。2015年以来,著者参加了自然资源资产离任审计实践,经过观察、思考,结合一年多在地方三级审计机关调研、研讨、交流,将国家治理理论作为自然资源资产离任审计基础理论之一,主要基于以下几点考虑:

第一,审计直接对象是从事国家治理的党政主要领导干部。自然资源资产离任审计试点全面推开以来,党政主要领导干部对管辖区域内的自然资源资产实物量变化和生态环境保护情况负有责任。对党政主要领导干部进行审计,是坚持党管干部原则,是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。(www.xing528.com)

第二,审计间接对象是领导干部任期内应当履行的行政区域自然资源资产管理和生态环境保护活动。区域化自然资源资产管理和生态环境保护是国家治理的重要方面,国家治理责任是党政领导干部受人民委托的重大责任,是更加精准的重大责任,是公共受托责任细化、延伸。2018年3月,《审计署关于内部审计工作的规定》(审计署令第11号)正式实施,“第十二条内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当按照国家有关规定和本单位的要求履行下列职责:(五)对本单位及所属单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行审计。注册会计师审计未有自然资源资产离任审计准则、规章制度,参加国家审计、内部审计相关自然资源资产离任审计项目要依法执行相应审计准则”。因此,研究认为,将自然资源资产离任审计理论基础仅归为受托责任论,难免有些不精准。无论是国家审计还是内部审计,开展自然资源资产离任审计都是基于国家治理、依法管理、科学管理的需要。与此同时,内部管理无论是从法理还是从实际现状,都要服从、服务于国家治理体系和治理能力现代化。自然资源资产离任审计理论基础应当包括国家治理理论。

第三,自然资源资产离任审计的审计目的、审计目标、审计执行、界定责任、审计评价、审计报告、审计整改都需要站在国家治理高度,才能够达到新时代生态文明建设思想、中央政策、国家法律法规制度要求。自然资源资产离任审计是新时代生态文明建设的重要举措,直接服务于党管干部的需要,同时服务于区域生态文明建设的需要。自然资源资产离任审计范围涵盖山水林田湖草,审计范围很广。无论从涉及部门、单位数量,还是从行政区域的面积大小、居民人数,无论是从自然资源资产的货币价值金额大小(有的自然资源资产难以用货币价值计量),还是从其实物数量多少,无论是对作为审计对象的党政领导干部个人影响,还是对区域经济、社会、生态系统发展的影响,都是长期的、重大的、系统化多重影响。在自然资源资产离任审计过程中,一些部门、地区党政领导干部畏难于审计整改,可能是受到主观、客观因素影响而难以彻底达到政策、制度以及审计机关整改要求。研究深层次原因,应当是没有能够站在国家治理高度,导致自然资源资产离任审计难以有效、全面执行或者审计效果打折扣。只有切实提高认识,真正站在国家治理高度,从完善国家治理体系和治理能力现代化责任的高度,自然资源资产离任审计才能充分发挥更大作用,才能将新时代生态文明建设思想、政策、制度全面落实到位,有效服务国家生态文明建设。