自然资源资产离任审计制度的探索与实践发展

1.自然资源资产离任审计制度探索

(1)初步实践。

2007年8月,无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。文件指出,将河流断面水质检测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”,“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的,按照有关规定追究责任”　。该文件是无锡市推行“河长制”的起源。64条河的“河长”将各项治污措施落实到位。2008年,江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡的“河长制”。江苏全省15条主要入湖河流已全面实行“双河长制”,每条河由省、市两级领导共同担任“河长”,“双河长”分工合作,协调解决太湖和河道治理重任。一些地方还设立了市、县、镇、村四级“河长”管理体系,实现对区域内河流“无缝覆盖”,强化对入湖河道水质达标的责任。淮河流域、滇池流域的一些省市也纷纷设立“河长”。

2013年4月,湖北省在全国率先组建省湖泊局,将一些县(市)、乡(镇)领导及其职能部门负责人任命为“河长”“段长”“湖长”,落实自然资源资产管理主体责任;2014年,武汉市审计局选择拥有丰富自然资源的江夏区,探索开展自然资源资产离任审计;2015年1月,黄冈市审计局结合白莲河工程管理局主要负责人经济责任审计,探索开展了白莲河水库自然资源资产离任审计调查,客观评价领导干部绿色发展责任。

(2)党和国家生态文明政策、制度为自然资源资产离任审计及其研究指明了方向和规划路径。

①2012年11月,十八大报告提出:“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设‘五位一体’总体布局,促进现代化建设各方面相协调,促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调,不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”

②2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”

③2014年10月,《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)提出:“促进改善民生和生态文明建设。……加强对土地、矿产等自然资源,以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计,探索实行自然资源资产离任审计……”

④2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出:“对领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上,积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础,通过审计,客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况,依法界定领导干部应当承担的责任,加强审计结果运用。在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点。”(www.xing528.com)

⑤2015年11月,　中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,标志着领导干部自然资源资产离任审计试点工作正式拉开帷幕。

⑥2016年,扩大和深化审计试点。审计署指导部分审计机关开展审计试点工作。

⑦2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,领导干部自然资源资产离任审计成为一项全新的、经常性的审计制度正式建立,2018年起,县级以上审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计,此项工作由试点到全面推开。

⑧2018年5月,中央审计委员会第一次全体会议审议通过《2018年省部级党政领导干部和中央企业领导人员经济责任审计及自然资源资产离任审计(任中)审计计划》,标志着我国自然资源资产离任审计中涉及省部级党政领导干部和中央企业领导人员的自然资源资产离任审计进入实质性审计阶段,是我国领导干部自然资源资产离任审计发展进程中的标志性事件。

⑨2019年10月,十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“十、坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生　……(四)严明生态环境保护责任制度。建立生态文明建设目标评价考核制度,强化环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理,严格落实企业主体责任和政府监管责任。开展领导干部自然资源资产离任审计。”

2.自然资源资产离任审计实践发展

2018年,国家审计署组织开展长江经济带生态环境保护情况审计。对长江经济带11个省市2016年至2017年生态环境保护相关政策措施落实和资金管理使用情况进行了审计,重点抽查了59个地级市,客观反映了长江经济带生态环境保护成效,并揭示了生态环境保护方面存在的问题。2018年度,国家审计署共对10名省级地方党政主要领导干部和2名中央部门主要领导干部开展自然资源资产离任审计,有力促进了被审计领导干部守法、守纪、守规、尽责。2020年1月,全国审计工作会议显示,2019年,全国共对4200多名领导干部开展自然资源资产离任审计,并融合开展重点区域大气、水、固体废物等污染防治专项审计。会议还确定了2020年度重点工作思路:扎实开展三大攻坚战相关审计,聚焦脱贫摘帽、精准治污、防控金融风险,推动如期全面建成小康社会。

地方各级审计机关贯彻执行党中央、国务院决策部署,有序开展自然资源资产离任审计。截至2019年6月,根据问卷调研、文献搜索等发现,全国仅有极个别县区审计机关尚未开展自然资源资产离任审计。