石门的改革创新之路

在新常态发展背景下，国家实行多轮驱动、注重内生增长，加快推进新型城镇化和“一带一路”建设，强化简政放权，大力转变政府职能，推广政府和社会资本合作模式等系列改革举措，以及《武陵山片区区域协作与扶贫攻坚规划》实施成效的逐步显现，均将极大地推动石门加快转型升级步伐，全面释放资源潜能与改革红利，为实现科学跨越发展提供充沛的内生动力和更大成长空间。石门县委县政府在扶贫开发问题上坚持“一任接着一任干、不甩帽子不罢休”的精神，不断探索新思路，大胆尝试新举措，提出了“把扶贫作为民生攻坚一号工程”的战略要求，坚持以“精准扶贫”为基调，以“高效脱贫”为目标，在“输血”的同时进行“造血”，走出了一条适合石门特点的扶贫攻坚的好路子。

1．精准扶贫是关键

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将脱贫攻坚上升到治国理政的战略高度，新时代的扶贫开发重在“精准”。精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫要求对扶贫对象要精准识别，对扶贫手段要积极创新，对扶贫资金、项目、信息等要加强管理。石门县作为山区县，各方面基础都比较薄弱，在开展脱贫攻坚工作的过程中，坚决贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，创新扶贫手段，精准施策，落实精准扶贫措施。重点做到了以下五个方面。

一要坚持严格执行现行扶贫标准。2017年中央经济工作会议指出，“打好精准脱贫攻坚战，要保证现行标准下的脱贫质量，既不降低标准，也不吊高胃口。”[1]从贫困人口的脱贫来讲，主要标准就是“一超过、两不愁、三保障”；从贫困县的退出来讲，主要标准就是“三率一度”。在实践中，石门县紧紧围绕这些标准推进工作，在政策落实上不加码、在责任落实上不浮躁、在工作落实上不冒进，坚持进度服从质量，力争把工作做得实而又实。要承认贫困县实力不足必须量力而行的实际，用实事求是的工作来保证真实、保证质量。贫困并不可怕，底子弱也不可怕，可怕的是对贫困的等待与观望，甚至不作为乱作为，要按照相关要求，扎实推进脱贫攻坚工作。

二要做到精准识别，解决“扶持谁”的问题。精准识别，是实施精准扶贫精准脱贫方略的前提和基础。习近平总书记强调，“精准扶贫是要‘扶真贫，真扶贫’”[2]。而“扶真贫，真扶贫”的基本前提就是要“识真贫”。精准识别就是通过一定方式把真正的贫困人口和致贫原因找出来，为其建档立卡，详细记录贫困户家庭人口信息、致贫原因、贫困程度等情况，以便对症下药。精准识别在一定程度上摸清了贫困人口底数，找到了贫困人口致贫原因，解决了“扶持谁”的问题。石门县作为贫困山区县，贫困人口潜在底数大，致贫原因复杂，做好精准识别工作有利于扶贫工作的有序进行。同时也要意识到，贫困现象是个动态变化的过程，精准识别不仅要进一步做实做细，确保把真正的贫困人口纳入建档立卡系统之中，还需要及时进行贫困人口的动态识别调整工作，不断提高识别质量，真正做到扶真贫、真扶贫。

三要做到精准管理，解决“谁来扶”的问题。精准管理，为实施精准扶贫、精准脱贫基本方略提供制度保障。脱贫攻坚的时间紧、任务重，扶贫的对象、参与扶贫的主体、用于扶贫的项目、资金等规模庞大、分散，必须建立配套的扶贫管理制度，实行精准化的管理。只有通过对扶贫对象、参与扶贫的主体、扶贫资金、扶贫项目等进行系统、科学、精准的管理，才能使精准识别、精准帮扶、精准退出等环节的工作成为可能，为精准扶贫提供有力的制度保障。石门县一方面加强各级组织管理，落实脱贫攻坚责任制，建立自上而下帮扶责任体系，加强组织联动；另一方面协调管理企业、社会组织、个人等多重扶贫主体，构建“专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫”三位一体的扶贫开发工作格局。此外，还严格扶贫资金管理、规范扶贫项目管理以及完善扶贫信息管理，为精准施策和精准帮扶提供有力保障。

四要做好精准帮扶，解决“怎么扶”的问题。精准帮扶，是落实精准扶贫、精准脱贫基本方略的关键环节。精准帮扶，就是在精准识别的基础上，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。石门县在充分考虑贫困人口致贫原因的综合性和差异性基础上开展精准帮扶工作，建立综合性和差异性、短期项目和长期项目相结合的扶贫项目体系。同时，重点探索创新利益联结机制，提高扶贫到户的效率，帮助贫困户实现可持续稳定脱贫。

五要做好精准脱贫，解决“如何退”的问题。精准脱贫，是实施精准扶贫精准脱贫方略的最终目的。要实行逐户销号，做到脱贫到人，脱没脱贫要同群众一起算账，要群众认账。这一环节石门县重点做好两个方面工作：一是贫困人口的脱贫。以户为单位，主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全、饮水安全有保障。没有简单地以收入作为衡量贫困人口脱贫退出的标准，忽视“两不愁三保障”等内容，将问题简单化。同时，贫困人口脱贫还严格按照“民主评议、调查核实、公示公告、备案销号”的程序进行。二是贫困村出列。贫困村退出以贫困发生率为主要衡量标准，同时统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素。

2．扎实推进脱贫攻坚(www.xing528.com)

石门县以社会保障、住房保障、环境保护、就业、就学、就医“三保三就”为着眼点，构建覆盖城乡、惠及全民的公共服务体系，促进基本公共服务均等化，让人民群众共享改革发展的成果，不断提高居民幸福指数。以同步全面小康为指向，以贫困乡村为主战场，因人因地施策，实施精准扶贫、精准脱贫，提高扶贫实效。集中力量办好义务教育、危房改造、饮水安全、卫生设施、交通基础、社会保障、生产发展、村级集体经济发展等扶贫实事，切实抓好扶贫攻坚“六到农家”“六个落实”，重点解决革命老区、贫困地区行路难、饮水难、住房难、用电难等突出问题。积极争取国家政策，聚社会各界力量，坚决打赢脱贫攻坚战。

一要激发贫困人口内生动力。习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛发表主旨演讲时强调，我们坚持开发式扶贫方针，把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用。[3]激发贫困人口内生动力是实现长久脱贫的关键。贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体，激发贫困人口脱贫致富的内生动力至关重要。石门县将“扶志扶智”作为扶贫工作的重要内容，引导困难群众树立主体意识，聚焦贫困群众的能力养成和自我发展潜力培养，通过党的扶贫政策宣讲、特色传统文化挖掘、模范带头榜样宣传等多项举措，激发贫困群众自主脱贫的强烈愿望，培育贫困地区群众积极乐观、勤劳朴素、求富求美、向上向善的文明乡风，实现变“救济式扶贫”为“开发式脱贫”，变“输血扶贫”为“造血脱贫”，变“物质扶贫”为“精神脱贫”，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。同时，加强基层党组织建设，着重发挥好村党支部和村委会的作用，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，特别是加强对基层干部的培训和管理，把基层党组织建设成为维护农村稳定的坚强领导核心和引导贫困群众脱贫致富的带路人。此外，还要重视教育发展。一方面要重视发展贫困人口子女教育，阻断贫困代际传递；另一方面也要加强对贫困人口的技能教育和培训，帮助他们获得市场需要的生产能力，提升人力资本水平。

二要坚决落实 “六个精准”实践要求。“精准扶贫”要取得好的成效，仅靠提供扶贫项目和资金是远远不够的，也是不可持续的。精准扶贫要把“精准”贯彻在脱贫攻坚工作的始终，要与时俱进，不断创新扶贫手段，实事求是，坚持分类指导，因贫困户、地区、致贫原因、贫困类型来实施帮扶措施，做到精准到户、精准发力。石门县是山区县，经济基础差，贫困人口基数大，脱贫压力重，要想解决好“怎么扶”的问题就必须坚决落实“六个精准”的工作要求，真正做到真扶贫、扶真贫。

三要实施“五个一批”工程。“五个一批”脱贫措施是打通脱贫“最后一公里”的关键举措。（1）发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫。石门县针对具有劳动力和发展产业愿景的贫困人口，通过发挥当地资源禀赋优势，引进项目、投入资本、发展生产、带动贫困人口就业，实现扶贫资本要素和贫困人口劳动力要素在市场经济的充分流动，从而使贫困人口同其他市场主体形成利益联结机制，并在收益的分配环节实施倾斜分配机制，精准到村、到户、到人，并在实现贫困人口脱贫的同时促进贫困地区经济稳定健康发展。（2）易地搬迁脱贫一批，对很难实现就地脱贫的贫困人口要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富。石门县是山区县，对于生活在生态环境脆弱、自然灾害频繁地区、难以就地实现脱贫需要实施易地搬迁安置的贫困户一方面通过精准识别，合理确定搬迁范围；另一方面因地制宜选择搬迁安置方式，根据水土资源条件、经济发展环境和城镇化进程，按照集中安置与分散安置相结合、以集中安置为主的原则选择安置方式和安置区（点）。（3）生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。石门县生态环境相对脆弱，亟待修复生态环境并加以保护的区域较多，对于这些地区的贫困人口的脱贫方式主要是转移性收入和公益性岗位工资性收入。（4）发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费按照规定向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。石门县的农民素质普遍不高，人力资本积累不足，必须加大教育投入，阻断贫困代际传递，同时做好技能培训工作，提升贫困户的就业技能。（5）社会保障兜底一批，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度。石门县重点做好以下三个方面的工作：（1）健全社会救助体系，对于因病致贫、因残致贫的完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，无法通过产业扶贫和就业扶贫等开发性扶贫方式进行帮扶的这部分特殊困难群体，做到应保尽保。同时，统筹社会救助资源，健全特困人员救助供养制度，全面实施临时救助制度，积极推进最低生活保障制度与医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助制度衔接配套，推动专项救助在保障低保对象的基础上向低收入群众适当延伸，逐步形成梯度救助格局，为救助对象提供差别化的救助。（2）逐步提高基本养老保障水平。探索建立适应农村老龄化形势的养老服务模式。（3）健全“三留守”人员和残疾人关爱服务体系。加强对“三留守”人员的生产扶持、生活救助和心理疏导，落实困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，加强贫困残疾人实用技术培训，优先扶持贫困残疾人家庭发展生产，支持引导残疾人就业创业。

四要促进贫困人口转移就业，开展就业扶贫。就业是民生之本，做好就业扶贫工作，促进农村贫困劳动力就业，是脱贫攻坚的一项重大措施。转移就业帮助贫困户拓宽收入来源，提高脱贫的稳定性和可持续性。考虑贫困人口长期处于人力资本、社会资本匮乏状态，仅凭自身能力获取就业信息成本高，实现稳定非农就业难度大的现实情况，石门县通过开发岗位、劳务协作、技能培训、就业服务、权益维护等措施深入落实贫困人口转移工作。首先通过构建贫困人口就业信息平台摸清贫困劳动力底数，了解贫困人口就业障碍，而后通过开展职业技能培训，加强就业公共服务和政策支持、对接劳务协作等行动，切实加大就业扶贫力度，提高就业扶贫成效。

五要创新产业扶贫模式。产业扶贫是使精准扶贫具有“造血”功能的核心措施。习近平总书记指出，要紧紧扭住发展这个促使贫困地区脱贫致富的第一要务，立足资源、市场、人文旅游等优势，因地制宜找准发展路子，既不能一味等靠、无所作为，也不能“捡进篮子都是菜”，因发展心切而违背规律、盲目蛮干，甚至搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”。[4]产业是脱贫之基、致富之源，是一种内生发展机制。石门县充分利用山区资源优势，大力发展“一果三叶”，即巩固提升柑橘传统产业、扩大发展生态茶叶、优质烟叶、高山蔬菜。利用得天独厚的优良自然生态环境，大力扶持养蜂业，争取实现“蜜蜂保姆”当年脱贫，“蜜蜂大户”长久增收。同时，采取企业主导、养殖项目和目标由企业根据市场需求确定，贫困户自主参与、金融部门投资的方式发展产业，达到企业、贫困户和银行多方共赢。需要注意的是，龙头企业是产业扶贫的生力军、产业发展的主体。大力支持农业龙头企业发展，增强龙头企业的活力，对积极参与产业扶贫的龙头企业要实行政策、资金、项目倾斜，整合各项涉农资金进行基础设施配套，为企业提供优质服务，如搞好养殖基地建设所需的农村土地利用与流转工作，推进农村适度规模经营，实行农产品绿色通道，等等。此外，金融信贷支持是产业扶贫不可或缺的。协调银信部门实施扶贫优惠政策，执行扶贫专项小额信贷，支持产业发展，在促进产业发展和贫困户获益的同时，保障金融信贷部门自身利益的实现。总的来看，石门县开展产业扶贫工作应充分发挥龙头企业作用，遵循市场经济规律，生产适销对路产品，产业才有可持续性。此外，产业扶贫只有扶贫对象积极参与，激发贫困户内生动力，才能真正达到贫困户脱贫、产业发展、社会进步的目的。只有在政府引导下，龙头企业、金融部门、贫困村集体和贫困户共同配合，实现多方共赢，才是提高扶贫效率的最佳途径。

六要积极开展健康扶贫工作。作为“两不愁三保障”的重要内容，保障基本医疗防止因病致贫、因病返贫，是实现精准扶贫、精准脱贫的前提条件。从全国来看，贫困人口因病致贫、因病返贫的比例较大，是挡在脱贫攻坚路上的“拦路虎”。按照党中央、国务院决策部署，大力实施健康扶贫工程，针对农村贫困人口因病致贫、因病返贫问题，突出重点人群、重点病种，进一步加强统筹协调和资源整合，采取有效措施提升农村贫困人口医疗保障水平和贫困地区医疗卫生服务能力。让贫困人口能够看得起病、看得好病、看得上病、防得住病，确保贫困群众健康有人管、患病有人治、治病能报销、大病有救助，防止因病致贫、因病返贫，这对巩固脱贫攻坚成果，实施乡村振兴战略具有重要意义。石门县大力推进健康扶贫工程，在提高医疗保障水平的同时切实减轻农村贫困人口医疗费用负担，对患大病和慢性病的农村贫困人口要进行分类救治，全面落实“先诊疗后付费”以及“一站式”结算等国家相关规定，同时加强贫困地区医疗卫生服务体系建设实施贫困地区县级医院、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，切实解决贫困人口就医问题。

七要创新多元社会扶贫机制，形成合力开展帮扶。习近平总书记指出，调动各方力量，加快形成全社会参与的大扶贫格局。“人心齐，泰山移。”脱贫致富不仅仅是贫困地区的事，也是全社会的事。要更加广泛、更加有效地动员和凝聚各方面力量。[5]脱贫攻坚是一项系统工程，必须各方共同努力，集中一切可用资源才能确保打赢这场战役。国务院办公厅印发的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》要求培育多元社会扶贫主体，全面落实扶贫公益事业税收优惠政策以及各类市场主体到贫困地区投资兴业、带动就业增收的相关支持政策，加大扶贫攻坚力度，积极引导各类社会力量参与科学扶贫、精准扶贫和移民扶贫，让山区群众稳定增收、脱贫解困，实现社会和谐稳定。中央的关心关怀、省市的资源倾斜、部门的联动支持、发达地区的对口帮扶、社会力量的共同参与、党员干部的结对帮扶形成强大的脱贫攻坚合力，是打赢打好脱贫攻坚战的关键之举，充分体现了社会主义制度的强大优越性。石门县严格落实脱贫攻坚的主体责任、主抓责任和具体责任，深化定点扶贫工作，强化东西部扶贫协作，引导民营企业和社会组织参与扶贫，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量和多种举措有机结合，构建互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，广泛调动社会各界参与扶贫开发的积极性。