建议加强对特殊贫困人群的保障性扶贫

方华

随着精准扶贫向纵深推进，农村贫困结构发生了较大变化，突出表现为贫困残疾人、贫困老人和大病慢性病患者等特殊贫困人口数量多、占比高。当前全国4000多万建档立卡贫困人口中，残疾人、老人和病人等特殊贫困人口合计近1900万，比例接近一半，而且越往后这几类人的占比越高。最近我们到河南省淅川县调研，对贫困村残疾人、老人和病人的状况进行了专门了解。我们感到，打好精准脱贫攻坚战，必须把特殊贫困人口脱贫问题摆到更加突出的位置，采取更加有力的超常规举措推进解决。

与一般贫困人口相比，特殊贫困人口脱贫难度更大。一是特殊贫困人口家庭普遍缺乏劳动力，难以依靠就业增收脱贫。特殊贫困人口不仅自身无劳动能力或仅有部分劳动能力，很多还需要家人照料，进一步束缚了家庭劳动力。中国残联调查发现，58%的贫困残疾人家庭无劳动力或仅有1名劳动力，76%的贫困残疾人家庭收入主要靠低保等补贴。二是特殊贫困人口医疗康复等支出多，家庭负担重。中国残联长期监测发现，残疾人家庭人均收入只相当于社会平均水平的一半，而家庭医疗康复支出则是非残疾人家庭的1.6—1.7倍。三是“脱贫不解困”矛盾突出，特殊贫困人口获得感不强。一些重度残疾人、孤寡老人和慢性病患者，算家庭收入账已经脱贫，但贫困人口本人的医疗康复、护理照料不足，行动不便、长期与社会隔绝，实际生活质量很差。总之，特殊贫困人口集收入型贫困和支出型贫困于一体，致贫原因复杂，既要提高其家庭收入脱贫，也要采取针对性措施帮助特殊贫困人口解困。为此，我们建议：

第一，加大特殊贫困人口保障性兜底力度。特殊贫困人口普遍无业可扶，只有对其实施社会保障兜底，增加政策性补贴等转移性收入，才有可能将其托出贫困陷阱。当前我国农村社会保障制度已经较为完善，有针对低收入家庭的低保政策，有针对持证残疾人的困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，有针对农村老人的养老保险，以及扶贫领域的资产收益扶贫，等等。但这些政策覆盖面、补贴标准、政策衔接等方面还存在一些问题。有些地方和基层搞平衡，享受了低保就不再确定为贫困户，确定为贫困户就不能享受低保政策。不少农村残疾人没有办理残疾人证，不能享受残疾人“两项补贴”。要扩大相关制度覆盖面，提高补贴标准，织牢织密特殊贫困人口保障网。第一，推动农村低保和残疾人“两项补贴”制度对特殊贫困人口全覆盖。将符合条件的建档立卡特殊贫困人口全部纳入低保范围，实现应保尽保。加快建档立卡贫困人口中残疾人的残疾证办理，实现应办尽办。在此基础上，全面落实困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，实现贫困残疾人“两项补贴”应享尽享。第二，提高特殊贫困人口低保档次和残疾人“两项补贴”标准。特殊贫困人口享受低保档次应就高不就低。鼓励各地提高贫困残疾人“两项补贴”标准，中央财政给予奖励。第三，资产收益扶贫要重点向特殊贫困人口倾斜。把产业扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫等项目收益的一定比例明确到特殊贫困人口家庭，确保他们能获得持续稳定的收入。

在增加其保障性收入的同时，还要完善相关政策，减轻特殊贫困人口家庭支出负担。一是完善特殊贫困人口城乡基本医疗保险、大病保险、医疗救助等多重医疗保障体系，确保小病、常见病看得起，得大病、慢性病也能确保全家吃穿不愁。严格落实基本医疗门诊报销政策，提高门诊报销比例，增加门诊报销药物目录清单，确保自付医疗费用不超过其基本收入。二是兜底解决无资金自筹能力特殊贫困家庭危房改造。目前危房改造还需要贫困户自筹一部分资金，一些特殊贫困人口家庭因拿不出自筹资金而享受不到危房改造的好处，仍居住在危房之中。对这部分特殊贫困人口的危房改造，应予兜底保障，确保其住房安全。(www.xing528.com)

第二，实施贫困残疾人等辅助器具保障性适配工程。不少农村残疾人、高龄老人和重病患者处于失能、半失能状态，行动不便、活动范围小，有些常年卧床，有的甚至连洗浴、如厕等基本生存需要都不能很好满足，生活质量和生命尊严很差。实施辅具保障性适配工程，为失能、半失能贫困群众适配必要的轮椅、拐杖等辅助器具，可以有效补偿和改善其身体功能，增强其生活自理和社会参与能力，提高生活质量和生命尊严。这与“两不愁三保障”一样，也是在保障他们的基本需求。

辅具保障性适配以“保基本、广覆盖”为基本原则，以普通型、大众化辅具为主，重点解决贫困残疾人最基本、最迫切的辅具需求。适配人群，以建档立卡贫困残疾人中占比最高、辅具需求迫切、收益面最广的肢体残疾人为主，同时兼顾有需求的贫困老人和病人。辅具类型，以适合农村残疾人使用、需求量大、产品成熟、质量可靠的辅具为主，包括适用于截瘫、下肢功能障碍等行动不便者的功能轮椅、机动轮椅车、助行器、拐杖等，帮助肢体功能障碍者如厕、洗浴的坐便椅和洗浴椅，长期卧床残疾人使用的护理床、移位辅具和防压疮垫等，以及假肢矫形器等。适配方式，以送实物辅具上门为主，避免现金补贴到户被挪作他用、不能精准适配到人等问题，切实增强贫困残疾人等的获得感。在适配实物辅具的同时，加强辅具使用培训和技术服务，配套进行家庭无障碍改造，提高辅具使用效能。加大对贫困残疾人等家庭无障碍改造投入力度，提高改造标准，一户一策推进，确保应改尽改、改后适用。在农村危房改造、易地扶贫搬迁中，统筹考虑贫困残疾人等的无障碍需求，同步做好家庭无障碍设施的规划和建设。

第三，加强特殊贫困人口保障性照料看护服务。贫困残疾人中的精神、智力和重度肢体残疾人，有一半以上有长期照料看护需求。一些孤寡老人、留守老人等照料看护需求也很迫切。目前农村大部分残疾人照料看护主要靠家庭成员，羁绊家庭劳动力就业增收，进一步加重了家庭贫困程度。一户多残、以老养残等贫困家庭得不到有效照料问题突出，一些孤寡残疾人甚至连一日三餐等也难以保证。要加大贫困重度残疾人等保障性看护照料工作力度，切实提高他们的生活质量。这也是提高特殊贫困人口扶贫获得感的重要内容。一是落实特困人员救助供养政策。对特殊贫困人口中符合特困人员认定条件的，如16岁以上有长期照料看护需求的重度残疾人等，及时纳入特困人员救助供养，给予其基本生活保障和日常照料。二是积极推进集中托养等专业化照料看护。依托敬老院、幸福园及托养机构等公共设施作用，对有长期照料护理需求和意愿的贫困精神、智力、重度肢体残疾人和贫困老人等，进行集中养护或日间照料，各级财政给予养护补贴。三是探索开展互助养老、邻里照料等互助性照料看护。鼓励各地通过政府购买服务等方式，在村级开发照料养护类公益性岗位，就近就便为有长期照料养护需要的特殊贫困人口家庭提供照料服务。照料养护类公益性岗位优先提供给有养护照料余力的特殊贫困人口家属，使他们能够在照料好自家人的同时，为周边有照料需求的重度残疾人、留守老人等提供照料服务，既充分发挥他们照料养护的经验和能力，增加农村专业化照料养护服务供给，又增加特殊贫困人口家庭收入。

第四，实施特殊贫困人口保障性就业工程。在特殊贫困人群中，有一部分贫困残疾人、贫困老人并未完全丧失劳动力能力。为那些有部分劳动能力的贫困残疾人、低龄老人等提供合适的就业机会和岗位，让他们从事简单的、低强度的劳动并获得一定报酬，既能增加其家庭收入，又能帮助他们自立自强、树立生活信心，还能形成示范效应，带动周围贫困群众增强脱贫致富内生动力。要针对贫困残疾人的特点和能力，实施保障性就业工程。设在农村的扶贫车间，要优先向有意愿、有能力的贫困残疾人等提供就业岗位，支持他们从事力所能及的劳动增收。加强残疾人就业创业培训，重点加强手工制作、电器维修、电商运营等适合残疾人就业创业的培训，提高贫困残疾人就业创业能力，加大对贫困残疾人创业项目支持力度。鼓励各地建设集托养照料、康复训练、文娱活动、辅助就业于一体的“残疾人之家”等公益性机构，开发更多适合贫困残疾人就业的公益性岗位。