提高扶贫资金效益，切实推进脱贫攻坚

肖炎舜　潘国俊

近期，我们对淅川县扶贫资金问题进行了调研，并与有关部门进行了座谈。从了解到的情况看，各级政府加大扶贫资金投入力度，资金保障是有力的，关键是在加强资金管理、提高资金使用效益上还要下功夫。为此，我们提出以下建议。

一、抓好“五个强化”，确保扶贫资金花得更好、花出效益

近年来，各级政府都把脱贫攻坚摆在财政保障的重要位置，扶贫资金规模显著增大。党的十八大以来，中央财政补助地方专项扶贫资金年均增长21.6%，比同期中央财政支出快13.3个百分点。淅川县这两年扶贫资金占到全县财政支出的五分之一。综合各方面情况看，扶贫资金规模可以满足现行扶贫标准下贫困人口脱贫需要，关键要用好管好，着力提高使用效益。

一是强化现行扶贫标准的执行力，避免陷入“福利陷阱”。整体看，贫困县能够按照现行扶贫标准，精准安排使用扶贫资金。但也有一些贫困县存在调高标准、吊高胃口的问题，既损失浪费资金，还有可能留下后遗症。比如，有的贫困县投入较多资金，用于贫困村绿化全覆盖，包括道路绿化、公共绿地绿化、房前屋后绿化等，这不是贫困村急需的。再比如，交通脱贫的标准是每一个行政村有一个安全畅通的出口通道，但群众对交通扶贫期望高，有的贫困村将户户通项目都报上来，这种要求不满足，群众意见还很大。

扶贫资金的使用既不能降低标准，也不能擅自拔高标准、提不切实际的目标。否则，脱贫攻坚期结束后，这种高标准高投入将难以持续。要督促各有关部门和地方着力优化扶贫资金的支出结构，强化扶贫项目资金绩效管理，把钱用在刀刃上。用好财政专项扶贫资金绩效评价结果，财政专项扶贫资金向绩效评价高的地方适度倾斜，形成正向激励。

二是强化扶贫资金使用的产业导向，增强对稳定脱贫和经济发展的持续支撑能力。产业扶贫是最重要的脱贫手段，资金使用应聚焦这个重点。贫困县普遍建立了县乡两级产业项目库，并及时根据实施情况动态调整项目库，努力解决“资金等项目”问题。从实际情况看，很多贫困县用于交通等基础设施的比例较高，用于产业发展的项目资金比重较低。淅川县2018年用于产业扶贫的资金仅为17%，用于基础设施的资金达到52%。建议督促贫困县将产业扶贫作为各类扶贫投入的优先支持方向，努力实现可持续脱贫。同时，进一步强化产业扶贫项目的筛选和论证，找准产业扶贫切入口，因地制宜发展具有比较优势的产业。在促进企业发展的同时，让贫困群众也积极参与到扶贫产业项目中来，扩大贫困人口参与产业发展和就业务工的比例，激发其创造能力和发展活力，带动贫困户稳定增收。

三是强化全过程资金监管，确保扶贫资金安全运行、规范高效。贫困县普遍加强了扶贫资金项目绩效管理，建立健全公告公示制度，严格实行扶贫工程招投标制等，提高扶贫资金使用效率和效益。从程序上看，形成了全过程监管资金的流程，即由贫困村提出项目申请，经乡镇把关、县行业部门审核后，县脱贫攻坚领导小组行业组审定。建议进一步完善机制，创新监管方式，建立协同监管机制，提高监管效率。加强扶贫资金常态化监管，持续组织开展专项检查，切实提高财政涉农资金管理水平。(www.xing528.com)

四是强化财政补贴等的引导作用，撬动社会资金投入扶贫。贫困县在加大财政资金投入的同时，也注重用好财政补贴等政策工具，激励各类企业和其他社会力量开展产业扶贫。一些贫困县运用扶贫小额贷款贴息政策，引导贫困户利用金融资金增强自我造血功能。比如，淅川县建立财政担保扶贫贷款风险基金，2018年基金总额达到2000万元以上。在一些乡镇的扶贫村，采取不同方式积极开展村企共建，鼓励企业通过订单农业、共建基地等方式参与扶贫产业发展。当前，民间投资增速放缓，建议进一步研究完善财政补贴、税收优惠、政府采购等方面支持政策，鼓励民间资本进入产业扶贫领域，既为民间资本找出路，也为扶贫事业增添活力，提高扶贫效率。

五是强化涉农资金整合，并有序扩大试点范围。2016年，全国选择了部分贫困县开展涉农资金整合试点，2017年扩大到全部832个贫困县并整合资金3286亿元。淅川县也是如此，不仅整合了中央、省、市下达的33类89项涉农资金，还将本县安排的财政专项扶贫资金、新增债券安排的扶贫资金，以及一年以上的结转结余资金收回，整合起来作为扶贫资金使用，努力做到“应整尽整”。2017年和2018年全县整合涉农资金4.2亿元和6.4亿元，分别比上年增长223%、52.4%。涉农资金整合后，县级政府统筹安排有关功能互补、用途衔接的涉农资金，有利于解决资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题。建议加大贫困县涉农资金实质性整合力度，进一步下放资金项目审批权限，提高整合深度和质量。当前，涉农资金整合不均衡，非贫困县整合不够。要研究将贫困县行之有效的整合经验，逐步推广到非贫困县。

二、聚焦解决贫困县发展资金缺口问题，着力提升“三个能力”

贫困县多是“吃饭财政”，在发展经济和社会事业方面，资金缺口还比较大。要着眼更加长远的角度，增强贫困县可用财力，进而增强其发展后劲，使脱贫可持续。

一是完善转移支付，提升贫困县财政平衡能力。贫困县财力普遍不强，而且很多县生态脆弱，经济发展的制约条件较多，“保工资、保运转、保民生”支出压力大，财政收支矛盾较为突出。比如，淅川县2017年被确定为国家级重点生态功能区后，关停了一些企业和矿场，财政每年减收约2.5亿元。2017年，该县一般公共预算收入8.5亿元，支出44.2亿元，其中财政供养人员工资及附加性支出近12亿元。这反映出，大部分贫困县对上级财政转移支付依赖较强。在实施一般性转移支付时，要加大向贫困县倾斜的力度，并进一步考虑移民搬迁、库区水质保护等因素。在安排教育文化、医疗卫生等专项转移支付时，也适当给予倾斜。

二是加大政策支持力度，提升贫困县融资能力。一些贫困县负债较多，有的项目不具备收入来源，后续偿还压力大，潜在风险值得警惕。但也有不少贫困县债务规模不大，比如淅川县，2017年政府债务余额29.3亿元，在政府债务限额37亿元以内，一般债务率、专项债务率、综合债务率三项指标均在风险预警线内，即使再考虑融资平台公司累计融资5.9亿元，债务风险也总体可控。同时，贫困地区经济发展较为落后，基础设施等投资需求很大，但融资普遍困难，项目落地难。建议在防范化解地方政府债务风险的同时，对举债空间还较大的贫困县，进一步提高地方政府债务限额，扩大一般债券和专项债券规模。对那些具有良好社会效益、生态效益，是迟早要干、资金需求量也较大的PPP项目，适当降低投资门槛，比如适当放宽地方财政收入能力、地域等限制条件，确保PPP项目早日落地，推进贫困地区基础设施等建设。这样做，也能拉动有效投资，有力应对经济下行压力，在当前形势下具有重要意义。

三是把握好贫困村和非贫困村的关系，协同提升整体发展能力。脱贫攻坚期间，对贫困村的投入大幅增加，水、电、路、网络等基础设施发展较快，基本公共服务实现全覆盖，但很多非贫困村仍较为落后，不少方面还赶不上贫困村，甚至形成较大反差。下一步，要围绕实施乡村振兴战略，建立健全财政投入保障制度，完善乡村振兴政策体系，逐步推动各类村均衡协调发展。