脱贫攻坚兜底保障的关键问题分析

孙慧峰　乔尚奎　王晓丹

兜底保障扶贫政策，是为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口制定的扶贫政策，其中农村居民最低生活保障等社会救助制度和针对贫困人口的补贴等社会福利制度，是实现兜底扶贫的重要基础性制度。就如何实施和完善这些制度，我们与淅川县有关部门进行了座谈交流，结合调研前与有关部门座谈的情况，提出如下意见和建议。

一、应保尽保还存在隐忧，需进一步完善农村最低生活保障等制度

在淅川调研时，县里有关部门表示，有信心做好兜底保障工作，但同时也反映，农村低保制度在执行中面临一些问题和困难，应保尽保、保障到位存在一些隐忧。

一是保障对象认定中，存在多种不确定因素易导致“漏保”。由于农村居民的家庭收入和财产难以准确核算，有些收入就靠基层干部估算，还有的地方制定“一刀切”的硬性条款。比如一些单独立户、与子女分开居住的老年人家庭，对其收入的核算中有一项是子女应承担的赡养费。淅川县规定，计算赡养费时最少应不低于低保标准的三分之一。但如果子女不孝、不赡养老人，或者子女收入不高、无力赡养老人的，特别是一些农村有女儿不养老的习俗，就容易导致老年人家庭收入的高估，该进低保的进不去。有的地方规定，只要亲戚中有人是公务员，就不能被认定为低保对象；还有的规定，家里有5头猪，或者5只羊、5头牛，就不能领低保。此外，一些基层政府和干部担心出错被问责，在低保认定上一般都从严从紧，存在宁肯少保、不要错保的心态。这些都是容易导致“漏保”的因素。

二是低保金实际发放中，部分存在保障不到位的情况。从全国看，不少地方县级财政是吃饭财政，民生保障方面的支出压力很大，社会救助资金也不足。根据相关规定，最低生活保障应按户施保、补差发放，但这两条现在还没有完全落实。据有关部门反映，现在大多数农村地区低保采取分档补助的办法，按人保的情况也普遍存在，这就导致低保的实际保障力度不强。淅川县也存在这方面的问题，低保标准分为三档，最高A类每月205元，B类155元，C类125元。我们实地走访了一家“以老养残”的三口之家贫困户，儿子40多岁是重度肢体残疾人，平时靠77岁且有慢性病的老母亲照顾，还有一个未成年正在上学的孙子。该户按B类档次享受低保，但2017年上半年实际上只领取了1人的低保金。此外，目前该户的收入主要包括低保、残疾人“两项补贴”、惠农补贴、生态补偿金、教育补贴等各种补贴性收入，还有一项是县财政贴钱发放的光伏发电分红（每年约3000元），全部加起来达到了扶贫标准。但要看到，由于政策调整等因素，光伏发电分红不太稳定，这块收入一旦降低或停下来，将需要低保加大力度才能确保兜底。

针对存在的问题，应进一步完善低保等社会救助制度，强化其兜底保障功能。一要更加合情合理地核算家庭收入。对于赡养费、亲属捐赠收入等，应据实核算，不能算空账。同时，对于家庭成员因残疾、重病等增加的护理等刚性支出，在核算收入时应适当扣减。住建、工商、公安、扶贫等有关部门应向基层民政部门开放信息查询途径，方便其核查低保对象家庭的收入和财产状况。二要逐步提高保障水平。现阶段可继续采取分档补助的办法，逐步提高每个档次的补助标准，更好保障贫困群众基本生活。有条件的地方要向补差发放转变，确保领取低保金的家庭都能真正脱贫，稳定实现“两不愁三保障”。三要科学合理考核问责。对基层干部的考核，既要看是不是错保，也要看是不是漏保，同时对因客观条件限制等造成的认定失误应予免责。

二、对贫困残疾人兜底还不够牢，应在普惠基础上采取更大力度的特惠扶持政策

贫困残疾人是贫中之贫、困中之困，需要更加精准有力的帮扶。截至2017年底，全国建档立卡贫困残疾人有281万，占未脱贫人口的9.2%。其中，一二级的重度残疾人为152万，占贫困残疾人总数的54%。对贫困残疾人来说，低保只能解决基本生活问题，他们在康复护理等方面还存在许多迫切需求，是一般性的普惠政策无法解决的，需要政府采取更多特惠帮扶政策。

一是贫困残疾人的特殊支出压力较大。一些地方将贫困残疾人家庭与一般贫困户同等对待，仅为其提供普惠的扶持政策。我们在淅川走访了一家一户多残的贫困残疾人家庭，丈夫、妻子和儿子都是残疾人，政府给的各种补贴加起来每人每年有2000多元，但只能维持基本生活，无法满足其康复护理支出需求。如果想给丈夫请个护理，或者给孩子做康复，每个月至少需要2000元左右，开支一下子就上来了，仅靠现有补贴收入根本不能支撑。这种情况在全国也很普遍。有的重性精神残疾人需要两三个人照料，不仅护理支出大，也影响家庭成员就业，一个人就可能拖贫一个家庭，无奈之下甚至出现拿铁链把精神残疾人锁在家里的极端情况。还有许多病残一体的残疾人，需要长期服药，医疗自费支出占到家庭总收入的45%以上。残疾人面临的这些特殊支出需求，都使其比普通贫困户更难脱贫、更易返贫。(www.xing528.com)

二是残疾人“两项补贴”标准低、覆盖面窄。许多地方都反映，残疾人“两项补贴”（困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴）标准太低。有的省困难残疾人生活补贴只有每月30—40元，护理补贴许多省为每月100元左右，连每天1小时护理服务都买不起。此外，一些地方将困难残疾人生活补贴与低保挂钩，许多在低保边缘的困难残疾人未被纳入。淅川县“两项补贴”的标准都是每人每月60元，但补贴资金省市县三级负担比例分别为3∶3∶4和0∶2∶8，县里要拿大头，算下来每年支出1000多万元。他们认为，现在建设项目资金都已经不要求深度贫困县配套，但民生方面资金还要深度贫困县拿大头，这导致政策不衔接、不一致，加重了贫困县的负担。

三是针对残疾人的康复和托养等服务严重缺乏。目前，全国建档立卡贫困残疾人中有近40%是精神、智力和重度肢体残疾人，其中一半以上有长期照料和康复服务的需求。但由于农村基层康复、托养等服务资源严重不足，这些残疾人只能靠家庭成员照料。全国建档立卡家庭中未入学的残疾儿童有2万多人，其中70%有康复需求，但大多数也没有得到康复服务，使本来可以改善的残疾状况变得更重。此外，贫困残疾人家庭无障碍改造也严重滞后，据中国残联调查，改造率仅为35%左右，这也成为影响残疾人脱贫和生活质量的重要方面。

针对贫困残疾人的特殊困难和特殊需求，应采取更加有力而切合实际的政策措施加以解决。一要坚持普惠基础上的特惠。在扶贫项目和资产收益分配时，应优先配置给因残致贫家庭，并适当提高折股量化和资产收益配置比例。推动更多残疾人康复项目纳入医保，加大对贫困残疾人的医疗救助力度。二要进一步完善残疾人“两项补贴”制度。“两项补贴”是帮助残疾人摆脱贫困的重要制度支撑，应逐步提高补贴标准、扩大覆盖面，更好发挥其在兜底保障中的作用。对于“两项补贴”所需资金，中央应加大对贫困地区的支持力度，省、市也要相应增加投入，减轻或者免除深度贫困县的资金配套压力。三要加大社会服务兜底工程实施力度。发挥农村敬老院等托养机构作用，在满足特困人员集中供养的前提下，为建档立卡贫困家庭中的残疾人、失能老年人等提供集中托养或日间照料等服务，还可采用政府补贴、购买服务等方式，借助公益社会组织等力量，探索贫困残疾人社会化照料等政策。积极为贫困家庭的残疾人特别是残疾儿童提供医疗康复、功能训练、辅具适配等基本康复服务，在农村危房改造、易地扶贫搬迁中同步做好残疾人家庭无障碍设施规划和建设，提高残疾人生活质量。

三、注重兜底保障的有效性和可持续性，加强农村低保制度与扶贫政策的有效衔接

兜底保障不仅要帮助贫困人口脱贫，还要注意防止脱贫再返贫和相对贫困等问题，确保脱贫成果更巩固、更可持续。调研中发现，尽管相关部门加强配合，促进低保工作和扶贫工作更好衔接，但实践中还有一些问题需要加以重视。

一是少数地方片面追求提高低保与扶贫的融合度。由于农村低保对象和建档立卡贫困人口重合度较高，脱贫人口中一般会有部分低保对象，有的地方为了避免考核时被视为低保“一兜了之”，于是硬性要求降低两类对象重合比率，相当于低保和扶贫政策“二选一”，影响兜底保障和扶贫的有效性。还有一些地方对贫困发生率和低保覆盖面的关系理解不准确，将贫困县摘帽时允许存在的贫困发生率2%或者3%片面理解为脱贫后的农村低保覆盖面，于是要求低保覆盖面也必须降低到2%、3%以下，低保政策过早撤出，使一些边缘户被调出低保、极易再次陷入贫困。

二是随着低保标准提高，出现少数人脱贫内生动力不足问题。截至目前，全国所有县（市、区）的农村低保标准均达到或超过国家扶贫标准。其中，淅川县2018年扶贫标准是每人每年3400元，农村低保标准是每人每年3550元。随着低保标准提高，少数人“等靠要”思想抬头，有的贫困人口本身有劳动能力，但也等着政府来兜底保障，参加产业就业扶贫项目的积极性下降。这也增加了低保的负担。

我们建议，一要实事求是确定低保覆盖面，不能人为硬性限制比率。根据各地实际，应允许有的地方脱贫“摘帽”后低保覆盖面高于3%。实施“低保渐退”政策，在脱贫攻坚期内，对于纳入农村低保的建档立卡贫困户人均收入超过当地低保标准后，给予一定时间的渐退期，实现稳定脱贫再退出低保范围。二要合理制定农村低保标准。既要保证农村低保标准动态、稳定地高于国家扶贫标准，也要充分考虑地方财力和发展水平，避免低保标准定得过高、增长过快，否则就可能吊高胃口、形成依赖，甚至产生低保户与非低保户的“悬崖效应”，地方财政也难以支撑。三要防止养“懒汉”。应进一步明确，兜底兜的是无劳动能力、无法通过产业就业帮扶脱贫的贫困人口，重点是贫困老年人、残疾人。对于有一定劳动能力、无正当理由拒不接受政府介绍的工作、拒不参加扶贫项目的个别“懒汉”，应当阶段性取消其本人的低保金，直至促使其参加就业。同时，实行奖惩并举，对于实现就业的低保对象，在核算其家庭收入时，可以适当扣减必要的工作成本，形成正向激励。