如何在贫困地区提升义务教育？建设软件是关键

侯万军　王敏瑶　王汉章

教育在经济社会发展、阻断贫困代际传递方面具有不可替代的作用。然而，贫困地区发展教育基础薄、底子差、难度大，如何用有限的力量解决制约教育发展的关键瓶颈问题，是贫困地区面临的重大课题。河南省淅川县坚持教育优先发展，一手“还欠账”抓硬件设施建设，一手“打基础”抓教师队伍发展，义务教育质量稳步提升，在南阳市居于前列。同时，淅川县义务教育还存在不少困难问题，很多是贫困地区面临的共性问题，需要出台更有针对性的政策措施加以解决。

一、贫困地区应该也完全可以办好义务教育

淅川是南水北调中线工程核心水源区，全国移民大县，义务教育发展有不少“欠账”。2003年国家颁布了丹江口库区的“停建令”，停止对库区包括学校建设在内的资金项目支持，导致淅川县教育基础设施建设滞后、办学条件差。近年来，随着移民工作的基本落地，淅川县开始努力弥补历史“欠账”。特别是2016年以来，集中力量支持教育事业发展，财政教育经费投入有较大增长，2017年达到8.16亿元，占一般公共预算支出的比例达到18.4%，高于全国平均水平1.5个百分点。在硬件投入方面，多方筹资近5亿元，对150个义务教育学校进行标准化建设，成功实现全国义务教育基本均衡县创建目标。在软件建设方面，建立健全教师补充和动态调整机制，过去三年累计补充中小学教师1927人，同时要求新招聘教师必须到乡镇锻炼3—7年。加大对贫困学生资助力度，实现应助尽助。目前，全县初中入学率为100%、巩固率95.4%，小学入学率100%、巩固率96.6%，高于全国平均水平（全国义务教育巩固率为93.8%）。高考成绩屡创新高，2017年一本上线852人，2018年达到1245人，居南阳市所属区县第一名。过去，一些家庭为了让孩子接受更好的教育而离开淅川；现在，淅川的教育水平甚至吸引了周边县市的学生前来就读，也带动了不少打工家庭返乡。教育发展让很多贫困户看到了希望。我们走访的一户贫困家庭，大女儿刚刚考上大学，还有一儿一女也在读书，家长表示，再难也要供孩子上学。淅川县的经验表明，只要地方党委、政府重视，措施得力，贫困地区完全可以发展高质量义务教育，走出“穷”与“愚”的循环怪圈。就贫困地区乃至全国来说，义务教育办学“硬件”有很大改善，突出的是师资力量等“软件”薄弱，要在加强“软件”建设上下功夫。

二、下决心解决教师“在编不在岗”问题

在贫困地区，教师短缺是个“老大难”问题。过去，淅川县的党政机关缺人从教师中借调，城区学校缺人从农村学校借调。2016年淅川县开展专项治理，下决心解决教师在编不在岗、随意借调、无序流动等问题。一是要求借调到党政机关的在编教师、借调到县直学校的乡镇教师限期返回原单位。两个月时间内共计992名教师返回了原单位，占全县在编教师的六分之一多。二是对于离岗进修教职工，规定进修期间工资暂按60%发放，待学习结业返岗后再补发40%工资，未返岗的停发工资并取消编制。三是严肃整治“吃空饷”问题，严格按照政策规定停发工资，依法核减其编制。同时建章立制，从制度上杜绝随意借调、长期脱岗等现象的发生。从全国看，教师“在编不在岗”问题在不少地区都存在。建议借鉴淅川经验，由教育部门牵头对全国义务教育阶段教师上岗情况进行摸底排查，督促各级政府带头清理机关借调教师，系统整顿教师在编不在岗的问题，缓解教师短缺问题。

三、从实际出发稳妥“消化”代课教师

淅川县义务教育代课教师数量较多，在乡村小学几乎校校都有，甚至成为一些学校的“主力军”。全县义务教育阶段在编教师5653人，另有代课教师1000多人。据了解，代课教师多的问题在贫困地区普遍存在，主要原因在于乡村小学教师工作生活环境差、收入待遇低，在编教师不愿去，只能从本乡本土招收代课教师。可以说，代课教师问题不是一天两天形成的，解决起来也需要一个过程，特别是很多代课教师年龄较大、学历层次较低，有的甚至连初中都没有毕业。要从根本上解决代课教师问题，关键要加大乡村教师培养和招聘力度，提高收入待遇，吸引更多合格教师到乡村从教。代课教师问题是客观存在的，当前要正视其存在，研究完善过渡期间相关政策，逐步稳妥“消化”代课教师。据了解，淅川县代课教师平均工资普遍只有1000元上下，而刚入职的在编教师，工资收入在1700元左右。建议进一步提高代课教师收入待遇，对符合条件的加快入编、同工同酬；对于具备一定教学水平的，可通过继续教育等提高其学历层次，早日纳入编制管理；对于年龄较大的，帮助解决好生活养老方面的困难，在此基础上促其自然退出教学岗位。

四、落实义务教育教师工资政策关键在于各级政府的重视程度(www.xing528.com)

《义务教育法》明确规定，义务教育阶段教师的平均工资水平，应当不低于当地公务员的平均工资水平。《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》进一步提出了“不低于或高于”的要求。前不久教育部组织的督查发现，全国有三分之二的省份没有落实该政策。淅川作为国家扶贫开发工作重点县、河南省4个深度贫困县之一，县级财力比较困难，但由于县委、县政府的重视，不仅按时足额发放教师工资，而且水平显著高于公务员。2015—2017年义务教育教师年平均收入比公务员高5000元以上，最多时高24%。这充分说明政策落实到位与否，关键取决于思想认识问题，而不是财力问题。建议进一步强化教师工资待遇政策落实的责任机制，督促各地限时达标。

调研中发现，教师收入即使高于公务员，不少教师仍然千方百计“跳槽”考公务员。许多教师反映，教师的社会地位不高，付出与回报不匹配，平均月收入也就两三千元，但在学校工作不仅要完成教学任务，还要负责学生的生活管理，承担安全责任。若有学生在学校生病或出了安全问题，即便学校没有责任，父母也会来闹事谋求赔偿，相关部门推诿塞责，学校也一味退让。但如果教师出了差错，经媒体渲染放大，学校和教师都会成为各方指责的焦点，寒了不少教师的心。我们认为，增强教师岗位的吸引力需要长期努力，解决好收入待遇问题是第一步，不仅要落实好“不低于公务员平均工资水平”的政策，还要逐步实现“高于”的要求，建立健全工资动态增长的长效机制。同时，要大力倡导尊师重教，营造良好社会氛围，吸引更多优秀人才投身教育、长期从教、安心从教。

五、以强化激励为导向完善绩效工资制度

实施义务教育教师绩效工资制度的初衷是为了体现多劳多得、优绩优酬，但调研中我们发现，现在的绩效工资几乎成为“大锅饭”。绩效工资中很大一部分比例与岗位职责挂钩，而岗位又与职称挂钩，导致绩效工资与职称紧密相关，不能够体现实际工作情况。有的教师一旦评上高级职称后，就会产生“船到码头车到站”的想法，不愿再从事繁重的教学工作，但仍然可以拿到较高工资。反倒是真正在教学一线的中青年骨干教师，由于职称比较低，工资也就相应较少，很多只有一两千元。特别是一些乡村教师工作尤为辛苦，但学校规模太小，没有职称晋升指标，辛苦工作到退休仍然是初级职称，工资自然涨不上去。建议按照“稳定存量、盘活增量”的原则，完善义务教育学校绩效工资制度。对于目前教师拿到手的绩效工资予以保留，确保收入水平不降低；薪资调整后增加的部分，主要用于班主任、教学一线等岗位的激励，定岗定薪不定人，形成人人争上讲台的良好局面。

六、办好贫困地区乡村小规模学校

淅川县村小等乡村小规模学校比较普遍，几乎乡乡都有。全县共有小学393所，其中单人独校97所，10人以下学校127所。当地政府曾考虑过撤并一些单人独校，后来没有这样做。这是因为，一方面，从促进义务教育公平看，村小就读的学生大多为低年级留守儿童，家庭经济条件较差，在外打工的父母无力将其带入城镇就读，是教育扶贫中最需要兜底保障的人群。很多村小还附设幼儿园，将学前教育也一并承担起来，极大解除了父母的后顾之忧，从而解放了农村劳动力。我们走访的乡政府领导都谈到，一旦撤并了村小，必然会导致辍学率的增加。比如某乡有一名在村小就读的孩子，父母在外打工，家里的奶奶长年生病卧床需要他照料，如果村小撤销，不仅老人无人照料，也没有家长接送他往返寄宿制学校，就只能辍学。另一方面，乡村精神文明建设也需要办好小规模学校。一些乡村干部和群众认为，村小具备较强的社会功能，成为偏远封闭山村了解外面世界的窗口，有时村里的矛盾纠纷还会找学校老师帮助调解。如果学校撤销了，感觉村里的文化火种就熄灭了。因此，举办小规模学校不仅要从教育角度计算办学成本效益，还要综合考虑扶贫效果，算大账、综合账。当前，小规模学校发展面临不少难题，比如一些教学点的学生时有时无，不确定性比较强。教师下不去、留不住的情况也非常突出，有的学校连特岗教师也不愿意去。2018年4月，国办印发了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，旨在解决小规模学校办学面临的突出问题。但调研中发现，很多基层干部基本不清楚文件的相关要求，更谈不上落实了。建议在狠抓政策落实的同时，给予地方更大的自主权，在小规模学校的编制标准、教师待遇、经费保障等方面，允许各地因地制宜完善政策。

七、应加大对乡镇寄宿制学校运转的保障力度

乡镇寄宿制学校是农村义务教育的重要组成部分，但基层反映寄宿制学校运转普遍困难，一个突出问题是对学校聘用的生活老师、后勤管理人员等，地方财政没有经费保障。现在，各学校一般都使用公用经费支付其工资，这是现有政策不允许的，一旦审计就会被问责。很多学校由任课教师义务承担学生的后勤管理服务工作，教师成了“全科老师+父母+保洁员+清洁工”。我们走访的一所小学，30多个学生中绝大多数都寄宿，其中一半左右是贫困学生，有营养餐计划的补贴，其余非贫困学生没有补贴，然而二者之间的经济条件差别并不很大，学校也难以再向学生收钱，只能免除非贫困学生的午餐费，通过开辟菜地自己种菜、请教师家属义务帮助做饭等方式维持运转。对于寄宿制学校按寄宿生年生均200元标准增加的公用经费补助，很多学校反映连学生的水电气暖等开支都不够，最终还是需要学校贴钱。目前，政策允许寄宿制学校根据实际需要适当增加编制，提出探索将属于政府职责范围且适宜通过市场方式提供的学校安保、生活服务等事项纳入政府购买服务范围，所需资金从地方财政预算中统筹安排。这一政策普遍没有落实，还需要各地拿出更有针对性的实施方案。