如何确保易地扶贫搬迁稳得住？——脱贫攻坚专题调研系列报告之十

张顺喜　高强

易地扶贫搬迁的工作要求是“搬得出、稳得住、能致富”。现在全国的易地扶贫搬迁建设任务进展顺利，“搬得出”的问题得到了较好解决，而“能致富”则需要立足长远结合乡村振兴战略逐步解决，当前重点应放在确保“稳得住”上，这是决定易地扶贫搬迁成效的关键。最近，我们在淅川县调研时深切体会到，做好“稳得住”文章，必须从以下几个方面共同发力。

一是规划好安置点，提高安置点吸引力，夯实“稳得住”的基础。从搬迁贫困群众的期望和诉求出发，科学合理规划安置点，让群众愿意搬迁、愿意居住，这是“稳得住”的重要前提。目前，一些贫困地区出现搬迁群众回流现象，很重要的一个原因就是安置点选址和建设不合理。有的地方为节省成本，安置点就近集中安置，环境条件改善不大，对贫困群众没有吸引力。有的地方盲目追求安置点规模和城镇化安置，导致配套跟不上、承载能力容不下。

淅川县有着长达半个多世纪、多达近40万人的水库移民历史，在这一轮易地扶贫搬迁中，总结历史经验教训，制定了安置点规划和建设“四集中”原则，即在县城、集镇、园区、景区周边集中安置。新建的37个集中安置点中，靠近县城的4个，靠近集镇的9个，靠近产业园区的8个，靠近景区的16个，都是县域内经济较为发达、交通较为便利、有发展潜力的地段。正如一位镇党委书记所说的：“就是要拿出‘心头肉’，在最好的地段建设安置点，从根本上改善生产生活条件，让贫困群众切实看到解决长久之难的希望。”由于安置点综合考虑自然条件、发展潜力、就业吸纳能力等因素，也契合新型城镇化、产业发展等布局，贫困群众搬迁积极性高，易地扶贫搬迁工作进展顺利。截至2018年7月底，淅川已经完成搬迁入住贫困人口15147人、占搬迁任务的76.4%，剩余4666人的安置房主体工程也已经全部完工。

二是强化基础设施建设，完善公共服务配套，改善“稳得住”的条件。搬迁安置点基础设施和基本公共服务配套到位，是改善贫困户生存和发展条件、变被动搬迁为主动搬迁的有效手段。但一些贫困地区在安置点建设中，只注重盖楼建房，没有做好水、电、垃圾、污水处理等配套，贫困群众搬过来后日常生活、上学、就医很不方便。有的地方没有充分利用既有基础设施和公共服务条件，搞“另起炉灶”，导致安置点内外两张皮，各类设施和服务不能有效对接。搬迁群众对改善居住条件、享受更好基本公共服务的需求强烈，如果基础设施和公共服务配套不好，会影响搬迁积极性。

为避免出现这类问题，必须确保基础设施建设、公共服务配套与集中安置同步规划、一体部署，充分利用安置点周边既有的城镇基础设施和公共服务，着力改善搬迁社区生产生活条件。淅川县充分吸取以前水库移民中出现的因安置条件差而造成的移而不搬、搬而难安等教训，在严格使用易地扶贫搬迁建设资金的同时，积极整合生态移民、以工代赈、美丽乡村、新型城镇化、保障房等项目资金，推进城镇道路、供水、信息、污水管网等基础设施向安置点延伸，保证了安置点内基础设施建设水平和配套齐全。此外，为适应不同搬迁贫困户的不同生产生活需求，设计和建设了多样化的安置房户型供贫困户选择，有的安置点还通过连户或合户等方式为孤寡老人、五保户等建设安置房，既严格执行了安置房建设的面积标准，也避免了其他一些地方出现的“岗亭房”等问题。

三是强化搬迁后续帮扶，促进搬迁户脱贫增收，提升“稳得住”的能力。搬迁是手段，脱贫才是目的。在做好搬迁工作的同时，必须同步谋划安排对搬迁贫困群众的精准帮扶措施，提高贫困户生计能力，努力做到“挪穷窝”与“换穷业”并进、安居与乐业同步。现在，全国易地扶贫搬迁工作已经进入到巩固搬迁成果阶段，应把工作重心放在精准支持搬迁贫困户发展特色产业、促进转移就业上，根据搬迁人口在家庭结构和就业能力等方面的差异性，采取多元化帮扶措施，促进贫困群众稳定脱贫。(www.xing528.com)

淅川县在选择安置点前，就开始制定搬后产业扶贫规划，围绕安置点布局扶贫产业，做到每个安置点附近都有一套产业和就业扶贫增收措施。同时，逐户分析搬迁户致贫原因，分类落实增收帮扶措施。对能独立创业的搬迁户，发放“党群扶贫+”小额贷款、脱贫助力贷等，帮助解决创业资金问题。对缺劳动力的搬迁户，将到户增收项目资金和小额贷款资金交由公司或合作社托管经营，让搬迁户每年按出资额获得分红收益。对就业困难的搬迁贫困户，实施光伏扶贫专项收益分红和公益性岗位全覆盖。目前，在已搬迁入住的3812户贫困户中，每户都有3个以上的脱贫增收措施。

易地扶贫搬迁既要注重迁入地精准帮扶，确保搬迁群众充分就业，也要注重迁出地耕地等资源盘活利用，否则同样造成搬迁不稳定。比如，淅川移民搬迁后原有承包地仍在原迁出村，大多数贫困户仍需返回原地进行耕种。我们走访的一个社区有127户搬迁户，其中有一半以上都要回去种地，有的需要骑摩托车走20多公里。一些老人由于行动不便，承包地只能撂荒，造成巨大的浪费。对此，应加大迁出地耕地、山林等资源流转盘活力度，组建合作社等实行统一耕作，促进搬迁人口更好地“换穷业”。

四是加强社区管理，落实保障政策，改善“稳得住”的社会环境。易地扶贫搬迁是一项社会系统重建工程，不能只解决住房和收入问题，还需要统筹考虑医保、社保、户口迁移以及配套改革等问题，同时创造条件让搬迁贫困群众逐步适应新的生产生活方式，稳定融入迁入地社会。现在一些贫困地区采用“一步到位”的办法，统一采取城镇化集中安置，但贫困户祖祖辈辈在农村居住，生活习惯还不能适应城镇，文化素质也不能满足就业条件，导致进一步的社会问题。有的在社会保障政策上没有做好有效衔接，搬迁户户口仍在迁出地，低保、医保和养老保险也仍由原乡镇管理，有的贫困户要往返几十公里办理相关手续。

在促进搬迁群众社会融入方面，淅川的做法值得借鉴。（1）健全安置区社区管理体制。将已建成的乡镇集中安置点都命名为一个新社区，由所在乡镇政府负责组建村级组织或居委会，承担日常管理和服务工作。目前，已建成的集中安置点都成立了民主议事会、民主监事会和民事调解委员会等社区服务组织，所有搬迁入住的贫困户都在新社区生活。（2）注重让搬迁群众参与社区管理，提升自我管理、自我服务能力。淅川注重从搬迁户中吸纳有管理经验、有服务热情的人参与社区组织，在搬迁安置前对搬迁人员的摸底调查过程中就注意发现原有村组干部，在外打工人群中当过领班、班组长等基层管理岗位的人，增强搬迁贫困户的身份认同感，提高社区管理服务水平。（3）加强安置区社区文化建设。淅川县重视在搬迁安置点配套建设文化设施，结合移民和当地居民风俗习惯，组织开展群众喜闻乐见的文化活动，提高搬迁户社会融合度。

此外，易地扶贫搬迁工作还要重视统筹谋划好同步搬迁人口问题。易地扶贫搬迁的对象明确为建档立卡贫困人口，而很多“一方水土养不起一方人”贫困村需要整村搬迁，因此各地结合自身实际也确定了同步搬迁人口。按照政策规定，同步搬迁人口可以享受同等的基础设施和公共服务，但无法享受与贫困户相同的补贴。由于安置这部分群体的资金缺口比较大，各地进展很不平衡，许多地方还有相当规模应搬未搬的同步搬迁人口。像淅川县，由于历史上经过库区移民、扶贫移民等多轮搬迁，产生了大量留置人口。移民搬迁后，居住点更为零星分散，一个村组多则十来户，少则两三户，原有的村级学校、卫生所、供销网点裁撤合并后，在交通、饮水、通信、就医、子女入学等方面面临严重困难。这部分群体多数处于贫困边缘状态，如果不能及时妥善解决，极易产生新的贫困人口。同时，由于互相攀比容易产生新的社会矛盾，甚至引发群众上访事件，造成新的不稳定因素。

解决好同步搬迁人口问题，既是巩固脱贫攻坚成果的重要内容，也是促进社会稳定的重要抓手。建议：一是对于确需与立卡贫困户同步搬迁的人口，继续允许贫困县摘帽后或其他非贫困县统筹实施涉农项目，集中解决同步搬迁人口的搬迁问题。尽力实现整村迁出，使搬迁成效最大化。二是对目前不具备搬迁安置条件的农村低保户、特困户等贫困人口，着力推动各项精准帮扶举措落实落地，优先解决其“两不愁三保障”问题。三是促进搬迁与乡村振兴战略衔接，统筹谋划好布局方案、资金安排和政策体系，预留出搬迁安置空间，做好同步搬迁人口调查摸底工作，制定详细可行的搬迁规划，为压茬推进同步搬迁奠定基础。四是加大政策宣传力度，做好群众思想工作，集中讲解易地搬迁的相关政策和进度安排，有效引导、协调和稳定预期，加强社会风险防控。