生态补偿：实现脱贫和生态双赢的重要手段

李宏军　牛发亮

国家重要生态功能区和生态脆弱区往往也是贫困人口集中区，面临着要同时打好精准脱贫和污染防治两大攻坚战任务。通过对淅川调研，我们感到，作为推进稳定脱贫和生态保护联动双赢的重要手段，生态补偿机制亟待创新和完善。

一、生态补偿力度小，要在增投入、强激励上做文章

淅川县是南水北调中线工程核心水源区、主要淹没区和国家重点生态功能区。南水北调中线工程实施后，淅川新增淹没面积144平方公里，占丹江口库区总淹没面积的47.6%，工程淹没损失大，移民搬迁任务重，为南水北调中线工程做出巨大牺牲，近年来又为确保“一江清水北上”付出较大成本，经济损失大。历史上，淅川由于优惠电价优势，工业发展起步早，基础相对较好，但近年来特别是2004年以来，淅川为保水质，先后关停并转企业350多家，累计拆解养鱼网箱5万余箱、畜禽养殖场600多家。专家估算，静态损失近百亿元。发展空间受限。淅川全境都是限制开发区，一半以上县域面积位于生态红线内，产业发展、脱贫攻坚都受制于生态环境保护，发展和保护的矛盾比较突出。库区群众反映，“有树不能伐，有鱼不能捕，有矿不能开，有畜不能养”，其他地区可以采用的脱贫模式在淅川行不通。环境保护费用高。目前淅川已建成污水和垃圾处理设施30个，年运行费用预计7000多万元。在水源涵养林建设、农业面源污染治理、农村人居环境整治等方面，也都需要投入大量资金。淅川为保护水源地，付出的代价不小，产生的生态效益较大。与此形成鲜明对比的是，其获得的生态补偿有限。其中，中央财政重点生态功能区转移支付每年只有3亿多元，这与淅川承担的生态建设和脱贫攻坚任务、创造的生态效益和社会效益不相称。

就全国而言，划入生态脆弱带的国土面积中约76%的县为贫困县，生态补偿也普遍存在着较为突出的标准低、力度小的问题。作为生态补偿的交易主体，政府往往是重要参与方。但在实际操作中，受财力限制，生态补偿标准普遍偏低，补偿力度也不足。比如在林业中，生态补偿的定价仅为管护成本，林农需独自承担森林资源保护所带来的经济损失，补偿标准与当地经济发展水平相脱节，不同公益林林分的生态价值没有得到充分体现，不同地区不同管护成本的差异也反映不出来。再如在草原中，草畜平衡奖励和禁牧补贴标准远低于牧户减畜带来的机会损失，在缺乏其他生存技能和转产能力的情况下，牧民不得不超载放牧，再次陷入恶性循环，影响生态奖补政策的实施成效。

针对存在的实际困难和问题，我们建议：一是增加中央财政支持。从当前看，加大中央财政重点生态功能区一般性转移支付力度，充分考虑像淅川这样的特殊情况，根据不同区域生态功能因素和支出成本差异，提高均衡性转移支付系数，扩大生态补偿资金额度。从长远看，研究建立生态补偿专项财政转移支付制度，为生态保护区的环境治理、以公共服务均等化为目标的社会事业发展提供稳定财力支持。二是强化补偿激励举措。健全监测评估考核体系，引入第三方机构，把生态补偿资金支付与生态保护成效结合起来，规范生态管护岗位的人员管理，合理提高补偿标准，让贫困地区农牧民在参与生态保护中获得应有收益。

二、生态补偿方式单一，要在多元化、多渠道上求突破(www.xing528.com)

调研中发现，对淅川的生态补偿方式，主要存在两方面问题。一方面，横向补偿缺位。丹江口水库近一半面积在淅川，南水北调惠及受水沿线1亿多人口。虽然北京市朝阳区等地与淅川开展了对口支援，但并没有建立横向生态补偿机制，“受益者付费、保护者得利”体现不到位，水资源价值和生态价值反映不充分。横向生态补偿是一种常用的生态补偿方式，能够体现多元参与，具有形式多样、机制灵活、对等自愿的特点。党的十八届三中全会提出，要推动地区间建立横向生态补偿制度。当前，跨省跨流域的国家生态补偿试点已取得一定成效。新安江流域水环境补偿试点开展了两轮，中央财政及安徽省共补助试点资金26.3亿元，带动项目投资107亿元，中央资金“种子效应”得到充分发挥，新安江水质持续保持优良。广西广东九州江试点和福建广东汀江—韩江试点取得预期效果。在国家横向生态补偿试点的同时，地方也在积极推进。云南、贵州、四川相继签订了赤水河流域省级横向生态补偿协议，江苏、浙江、重庆辖区内有关市县也签署了横向生态补偿协议，这些都为扩大横向生态补偿探索了有益经验。另一方面，资金渠道有限。目前淅川获取的生态补偿只有财政资金，包括每年的中央财政重点生态功能区转移支付，加上水污染防治、湖库水环境治理、生态建设等专项资金，来源较窄。从国内外实践看，生态补偿资金的来源，除了主渠道财政资金外，还有专项税费、企业资金等类型。比如法国的一家矿泉水公司，为获得优质水源，每年拿出一部分企业资金，补偿上游地区农户。水权交易、碳汇交易、排污权交易等市场机制，也是生态补偿资金的重要渠道。像海南省陵水县，成立了全国首个县级碳汇专项基金，以植树造林、增汇减排为目的，为企业和公众搭建一个捐资造林、储存碳信用的平台，既改善了当地生态环境，又拓宽了农民增收途径。

鉴于这两方面的问题，我们建议：一是将南水北调中线工程水源区设立为国家横向生态补偿试点。总结现有跨流域横向补偿试点经验，加快向南水北调中线工程水源区推广，搭建跨省补偿核算平台，鼓励受益地区与淅川等水源地建立资金补偿、产业转移、人才培训等多种补偿方式。二是从政府、企业和公众三个层面拓宽补偿资金来源。适时征收南水北调中线工程水资源费，专项用于对水源地的生态补偿。研究实施税收减免等优惠政策，吸引企业参与生态补偿。顺应人们对生态服务需求，完善生态服务付费方式，推动形成以购买方式为主体的生态补偿机制。

三、生态补偿制度不健全，要在推改革、抓创新上下功夫

生态补偿是生态文明制度建设的重要内容。根据《生态文明体制改革总体方案》要求，森林、草原、湿地、水流、耕地等领域相继完成了生态补偿机制的顶层设计，荒漠和海洋领域的生态补偿正在重点省市推行试点。从实践看，市场化生态补偿制度仍需进一步完善。一是制度还缺支撑。要实施市场化生态补偿机制，需要诸多前置条件，其中自然资源产权界定是重要前提。以流域生态补偿为例，推进市场化水生态补偿，水资源权属明确是首要基础，同时科学的计量监测也很有必要。我国《水法》规定水资源属于国家所有，而对于水资源使用权的初始分配方式及确定原则还处在试点阶段，科学的水权尚未全面确定，水权市场发育也不完善。此外，我们还缺乏权威的生态评价、仲裁等中介机构，影响了对生态系统服务价值的科学评估。二是机制尚需完善。一方面，对市场化生态补偿机制在环境政策工具箱中的地位和作用上存在分歧。一部分学者认为，市场化生态补偿机制应发挥主体作用。相反的观点是，从理论和国际经验来看，市场化生态补偿只是一个补充工具，即便在产权清晰、环境监管水平高的发达国家，市场化生态补偿的体量也不大。另一方面，对市场化补偿范围、对象与方式的要求不明晰。在现行实践中，补偿范围的确定，通常依据江河源头、河流上游区域，或矿区、林区和山区等，边界范围含糊，与生态补偿目的是保障生态服务功能持续供给的关系不清晰，导致补偿责任不明确，影响了生态补偿机制的运行。

我们建议：一要加快生态补偿支撑领域改革。健全自然资源资产产权制度，研究建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态补偿协同推进机制。加快构建生态补偿标准体系和统计指标体系，积极培育生态服务价值评估机构。完善改革试点的试错和容错机制，提高社会参与度，推动改革落地见效。二要创新市场化生态补偿机制。完善资源治理和保护市场体系，培育用水权、排污权、碳排放权交易平台，健全生态产品价格形成机制。选择一批国家重点生态功能区的贫困县，开展市场化生态补偿试点，在实践中解决补偿范围窄、对象不确定、作用不明确等问题，完善运行机制，提升生态补偿对稳定脱贫和生态保护的成效。