解决旅游扶贫瓶颈：专题调研系列报告七

张军立　张凯竣

旅游是把绿水青山转化为金山银山的重要产业，是推进贫困地区脱贫致富的有效渠道。我们在淅川县调研时感到，旅游扶贫市场空间广、造血能力强、带动效应明显，在脱贫攻坚中发挥了重要作用。该县旅游业辐射带动549户贫困户、2386名贫困人口实现就业增收，户均年增收5000元以上。同时我们也发现，很多贫困地区的旅游扶贫还处于起步发展阶段，面临着一些亟待破解的困难瓶颈，应加强引导、大力扶持，进一步释放旅游扶贫的积极效应。

一要破除旅游项目内容单一、吸引外来客源难瓶颈。乡村旅游是旅游扶贫的重要载体，目前以自发式粗放式的发展方式为主，投资规模小、规划层次低、发展理念落后，普遍存在“弱、小、散”的问题。旅游产品同质化现象明显，大都按照“吃农家饭、干农家活、住农家屋、春季赏花、秋季摘果”的模式开发，“千村一面”，内容雷同。旅游景点布局分散，既没连成线，也未形成片。辐射带动半径小，重游率低，经济效益不佳。我们调研的乡村旅游点，提供的多是观光、采摘、垂钓、素质拓展等简单基础项目，没有深入挖掘乡村旅游资源与民俗文化内涵，吸引的游客以本县和邻县为主，市场吸引力和影响力不高，目前还都没有实现盈利。

推动乡村旅游提质升级，更好发挥扶贫富民成效，要进一步强化规划引领，根据各地资源环境禀赋和产业基础，明确乡村旅游发展重点，结合当地特色，深入挖掘生态、文化、民俗、历史等资源价值，提升乡村旅游内涵。加强对本地旅游资源和旅游产品统筹规划，整合分散旅游点，打造精品旅游路线，连线成片开发，提高专业化、集约化、规模化发展水平。促进乡村旅游与红色旅游、生态旅游、民俗旅游等业态相结合，以乡村旅游为核心带动餐饮、住宿、娱乐、观光、购物、种养、手工业等相关产业发展，促进农业一二三产业深度融合。

二要破除农民参与程度不高、分享开发收益难瓶颈。为了吸引外来投资，很多贫困地区旅游开发引进了专业化运营公司，这有助于发挥企业在融资渠道、营运经验、组织架构、管理水平及社会网络等方面的优势，但由于经营权、收益权全部归企业所有，也会带来当地农民参与度低、获利少的问题，甚至容易引发社会矛盾。我们调研了解到，淅川县的一些景区是由郑州的大型文旅集团整体开发，村民主要以开办农家乐、销售农副产品、在景区就业等方式获得收入，无法参与景区的经营和分红，难以享受到旅游发展带来的直接收益。

乡村旅游开发不能把当地群众排斥在外，要着眼于贫困人口受益、贫困户脱贫摘帽，建立乡村旅游收益共享的合理机制。一方面，支持鼓励专业化旅游企业参与开发，给予优惠配套政策，发挥其专业优势，带动贫困人口参与旅游发展。推进各类旅游企事业单位与贫困村“结对子”，在劳动用工、农副产品采购、配套产品开发等方面加强对口帮扶。另一方面，创新农民参与旅游扶贫的新路径，以土地承包权、宅基地使用权、房屋财产权以及农民集体资源资产等形式入股合作、共同开发，让贫困地区农民更好更多分享旅游发展的长期收益。

三要破除路网设施建设滞后、游客进出景区难瓶颈。旅游业发展离不开良好的配套设施和服务，尤其是交通的可达性是重要前提，但贫困地区往往地处偏远山区，交通不便、基础设施落后，很多独特的自然文化资源得不到有效开发。我们调研的两家乡村旅游点，进村道路只有三米宽，小型车错车都比较困难，旅游大巴更是无法通行。此外，水电、通信、住宿、公共卫生、垃圾处理等设施不健全也是制约旅游扶贫的主要短板。一位到淅川县开发乡村旅游的投资人反映，目前村里没有4G信号，一些村小组之间还处于断路状态，给项目发展造成很大障碍。

建议大力提升贫困地区旅游基础设施水平，加强贫困县重点景区、乡村旅游点的交通、水电、通信、网络等方面基础设施建设和公共服务，在规划制定、政策扶持、项目审批核准和资金安排等方面适当给予倾斜，确保到2020年实现贫困地区旅游景区4G网络全覆盖、旅游扶贫重点村通硬化路。加快完善停车场、旅游厕所、垃圾污水处理站等相关配套设施，提升旅游景点整体服务保障能力，让游客进得来、玩得好、留得住。(www.xing528.com)

四要破除旅游资产无法抵押、企业发展融资难瓶颈。乡村旅游项目由于地理环境、配套条件等原因，资金需求较大，而开发主体以中小企业和农户为主，普遍存在实物资产较少、抗风险能力较弱的问题，特别是土地经营权抵押贷款还存在限制，相关旅游设施由于土地性质等原因没有产权证无法用于抵押，导致很难获得银行贷款。我们调研的淅川县的一个乡村旅游项目，启动四年多来已累计投入自有资金1000多万元，仅获得过50万元信用社扶持贷款，目前资金链十分紧张。

要多措并举化解贫困地区旅游发展的融资难题，引导金融机构加大对乡村旅游的信贷支持力度，开发适合旅游业特点的信贷产品和方式，鼓励金融机构根据土地承包合同和流转协议、旅游开发形成的固定资产等向企业提供相应融资支持，将从事乡村旅游的农户纳入农业信贷担保支持范围。鼓励各地政府采取以奖代补、先建后补等方式强化财政支持，促进景区提档升级。加强宣传动员，引导社会力量通过开发投资、慈善捐助等方式参与旅游扶贫。

五要破除建设用地资源短缺、旅游项目落地难瓶颈。按照现行政策规定，永久性旅游设施只允许建在集体建设用地或闲置宅基地之上，不得占用农用地，但目前的建设用地规划指标严重不足、分布较为分散，限制了乡村旅游规模化发展空间。淅川县乡村旅游点负责人普遍反映，现有的土地规划和管理制度与乡村旅游用地需求存在一定矛盾，由于不允许建设永久性建筑，游客接待中心、活动广场等配套设施无法落地，有的设施建成后即成为违建，有的只能通过临时性建筑过渡，实际开发中难免存在土地使用不规范的情况，潜在政策风险较大。

建议加强旅游扶贫用地保障，适度扩大旅游产业用地供给，在坚持基本农田保护和土地监管政策前提下，鼓励农村集体或个人通过土地流转开展乡村旅游，落实对贫困县专项安排新增建设用地计划等政策，优先保障乡村旅游扶贫项目用地。适当放开设施农用地上的建筑类型限制，允许建设一定面积比例的固定建筑作为配套设施，用于改善旅游服务条件。同时也要加强土地使用监管，明确乡村旅游用地只能用于相关自营性经营房屋及配套设施建设，不能开发住宅商品房，不能炒买炒卖集体建设用地。

六要破除专业人才支撑不足、项目提质升级难瓶颈。一方面，目前贫困村里中老年人占主体，受教育程度普遍较低，往往不具备从事乡村旅游必要的知识技能，经营服务水平无法满足现代旅游消费的需要。另一方面，由于贫困地区在工作条件、待遇、生活环境等方面缺乏足够吸引力，外地人才不愿来、本地人才又留不住，限制了旅游项目的品质提升和持续发展。调研中景点负责人表示，企业管理、营销等方面人员缺口较大，有些乡村旅游点连一个有资格证的正规导游都招不到。

要重视乡村旅游专业人才队伍培养，将旅游扶贫与农民工、大学生等返乡创业有机结合，鼓励高校毕业生、文化创意工作者等从事乡村旅游创新创业；加大培训力度，鼓励高等院校开设相关人才培养专业和课程，建设地方培训基地，实现对乡村旅游扶贫重点村致富带头人培训全覆盖，提高旅游扶贫一线骨干的知识结构和专业技能，增强旅游扶贫持续发展动力。