基础设施：脱贫攻坚区域发展的先导和支撑

牛发亮　李宏军

推进脱贫攻坚和区域发展，基础设施要先行。近年来，淅川县坚持以基础设施建设带动脱贫攻坚、围绕脱贫攻坚谋划基础设施建设，既取得了明显成效，也遇到一些突出问题。我们通过调研认为，贫困地区基础设施“建什么”“如何建”，关键要立足加快发展增强“带动力”，立足加强统筹提高“支撑力”，立足建管并重夯实“稳定力”，立足改革创新增添“保障力”，更好促进打赢精准脱贫攻坚战。

一、加大资金和政策倾斜，支持贫困地区补齐发展短板，增强对脱贫攻坚的“带动力”

贫困地区受财力薄弱等因素所限，基础设施普遍比较落后。近年来，为加快县域经济发展，如期完成脱贫攻坚任务，淅川县创新体制机制，多方筹集资金，建成了一批重大工程，城乡基础设施水平明显提升，对支撑产业发展、改善城乡面貌、助力精准脱贫等发挥了多重带动效应。但总体看，当前县域基础设施仍不能适应快速发展需要，突出表现为：一是与产业发展需要不相适应。淅川地处豫鄂陕三省接合部，县城不通高速公路、铁路，县域交通运输网络尚未做到外通内联、通村畅乡，难以适应产业发展后大宗物流、人流的快速集输。二是与新动能成长需要不相适应。“互联网+”已成为激活农村发展潜力的重要支撑，但部分偏远村庄没有手机信号；还有不少自然村没有通宽带，通了的网速也比较慢，“网路”成为一大制约。三是与优化营商环境需要不相适应。与发达地区相比，贫困地区由于人居环境相对较差，对外部资金、人才等要素资源的吸引力普遍不高。比如，某乡镇干部反映，有客商想依托当地山水资源投资兴建一个书画院，结果坐车颠簸几小时才来到选址地点，看到附近村庄污水横流、垃圾围村，第二天一声不吭就离开了。

贫困地区基础设施是短板中的短板，着力补齐既有利于加快贫困地区发展、更好带动脱贫攻坚，也有利于扩大内需、为全国经济平稳运行增添动力，是一举多得、迟早要干的事。建议加大资金政策倾斜，支持补齐制约发展的突出短板。一是补齐重大交通短板。建议增加中央财政投入，优先支持连接贫困地区的铁路、高速公路、国省干线等重大线性工程建设。同时，利用“十三五”规划调整时机，把更多对边远贫困地区发展具有重大带动效应的外通内联项目纳入规划，及早开展前期工作、启动建设。二是补齐电信基础设施短板。建议增加对贫困地区电信基础设施投入，提高4G网络和宽带网络自然村覆盖率，鼓励基础电信企业出台针对贫困地区和贫困群众的资费优惠政策，更好助力新动能成长，释放贫困地区发展潜力。三是补齐人居环境短板。调研中感到，现在基层对人居环境整治越来越重视，但从实践看，由于村庄内房屋、街巷等几经更迭，建设年代、标准参差不齐，通过垃圾收集转运、旱厕改造、铺设污水管网等点状整治，不仅投入大，也很难实现整体改观。建议引导贫困地区因地制宜，充分尊重群众意愿，在整治好基本生活环境前提下，把人居环境整治与美丽乡村建设、迁村并点、农村宅基地“三权”分置改革等结合起来，利用城乡建设用地增减挂钩省域内调剂所得收益弥补资金短缺，形成统筹谋划、连片推进、滚动整治的良性循环。支持有条件的地方将人居环境整治与特色园区建设、乡村旅游、土地流转等捆绑实施，实现“以商补公”、相互促进。

二、加强规划、资金、部门统筹，更好发挥投资效益，提高对区域整体脱贫的“支撑力”

当前，贫困地区大多正处在城镇化较快发展时期，乡村人口规模、结构正在发生深刻变化，对基础设施精准布局带来诸多挑战。调研发现，目前村镇基础设施建设存在两个方面突出问题。一方面，规划科学性不强导致投资浪费问题。淅川一些乡镇干部谈到，当地预计未来会有很多人口向镇区集中，每个乡镇按照5000人、1000吨/天的设计规模建设污水处理设施，结果现在部分镇区只集聚2000多人，污水全部收集也只有500吨/天的规模，不仅造成投资浪费，而且常年处于半负荷运行状态，运行成本很高。还有乡镇干部反映，某贫困村过去有210户、818人，随着外出务工人数增多，现在村里只剩下35户、54人长期居住。按照上级对贫困村退出标准的要求建设基础设施，还不如用这些资金将他们就近转移到中心村集中居住。另一方面，区域统筹不够导致新的发展不平衡问题。按照现行政策，整合涉农资金优先用于贫困村，而非贫困村投入较少，基础设施没有多大改善。有时甚至两个贫困村都修了路，中间夹着的非贫困村却被隔过去，断头路多，通行能力低。在走访基层干部群众时，我们感到，当前贫困县中非贫困村、贫困村中非贫困户心态不平衡问题十分突出。事实上，这一现象不仅县域内是这样，贫困县与非贫困县也是如此，非贫困县也有很多贫困人口，同样肩负完成脱贫攻坚的重任，对享受上级扶持政策的落差颇有怨言。

精准扶贫重在精准、难在精准。基础设施作为共享普惠性工程，一村一户式“精准”推进不仅难以更好发挥效益，还可能影响区域整体脱贫效果。建议加强规划、资金、部门“三位一体”统筹，确保把有限资金用好用出效益。一是以规划统筹为前提。建议科学把握发展规律，把村镇基础设施建设与新型城镇化、乡村振兴等结合起来，与产业发展、就业支撑、人口转移趋势结合起来，兼顾当前和长远，按照适度超前、配套衔接的原则统筹规划建设，提升互联互通和共建共享能力。二是以资金统筹为抓手。近年来，淅川县在整合涉农资金上积极探索，实现“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，既解决了项目支离破碎问题，又减少了重复建设问题。为支撑区域整体脱贫，建议县级将整合资金在重点用于贫困村的基础上，拿出适当比例用于非贫困村。同时，考虑到资金整合作为一种工作方式创新，不具有排他性，建议推广到非贫困县，有效保障非贫困县完成脱贫任务。三是以部门统筹为保障。有人反映，由于部门沟通不及时，基础设施建设有时存在误损现象。比如，乡村数字电视、电力、宽带等均布设在一个杆路上，架一条线路经常出现损坏另一线路问题。建议落实县级主体责任，建立多部门协调联动机制，有效汇聚基础设施建设的合力。(www.xing528.com)

三、坚持建管并重，提高基础设施运行效率，夯实保障长期脱贫成效的“稳定力”

调研中发现，农村基础设施“重建设、轻维护”问题比较突出，尤其是维护资金不到位、专业化水平不高导致设施建成后损毁现象普遍。比如，有群众反映，近年来，农村购买小汽车的人越来越多，乡村产业发展也使大吨位货车通行量明显增加，部分道路由于建设标准不高、养护不到位，建成不足1年即出现裂缝等问题。又比如，有群众谈到，为帮助贫困户脱贫，很多村把供水、道路等设施管护作为一种公益岗位安排贫困户就业，事实上他们只能做些清扫保洁等简单工作，缺乏基本专业技能。

基础设施建设质量不高、运行维护不到位，不仅降低设施使用寿命，造成投资浪费，也会对后期巩固脱贫成效带来诸多风险隐患。建议牢固树立建管并重理念，确保项目长期发挥效益。一方面，从源头上严把工程质量关。进一步提高贫困地区基础设施项目中央补助标准，分类推进道路、安全饮水、农田水利等基础设施提档升级，并严格工程质量监管，确保设施适用耐用。比如，引导地方分级合理确定主干道路、通村通组道路等建设标准，既保障大宗客货通行需求，又防止普通道路建设标准过高导致投资增加。另一方面，差别化推进基础设施运行维护。落实县级主体责任，推进专业养护职能向乡村延伸，建立有制度、有队伍、有经费、有督查的基础设施养护机制。鼓励基层把日常养护和定期维护区分开来，小修小补式的日常养护鼓励吸纳贫困户参与，定期维护采取政府购买服务方式，引入专业化力量，有效降低运维成本。

四、有效破除“三难”，降低制度性交易成本，增添实施扶贫基础设施项目的“保障力”

调研中不少人谈到，虽然近年来“放管服”改革便利了基础设施建设，但实施中依然面临“三难”。一是上下衔接不畅导致资金争取“难”。县乡干部谈到，由于乡镇处在基层一线，对政策性项目投资方向捕捉不灵敏，搞勘察、编可研、做环评等需要资金投入，在没有上级明确资金扶持情况下，一般不愿开展前期。而上级部门下达资金要求又快，有时甚至上午发通知，下午就要求上报。乡镇要么因前期准备不足错失时机，要么拍脑袋上报，最后因质量不高难以争取到资金。二是审批手续繁琐导致项目落地“难”。大家普遍反映，现在工程建设项目审批效率低、环节多、时间长问题依然突出。比如，修一条干线公路办完用地、环评、防洪、地震等手续往往需要半年以上。有些审批还互为前置，有时为了规避责任，部门间还相互推诿，严重影响项目落地。有时扶持资金下达后，因开标、评标、公示等招标程序繁琐，迟迟不能开工。三是前期费用高导致项目实施“难”。乡镇干部反映，一个项目从勘察、可研、设计到招标、监理，再到预算、决算等，全部下来中间费用占投资的比重超过20%。按照一公里道路建设标准35万元算，用在建设之外的成本就高达7万元，严重影响了项目实施。

农村尤其是扶贫基础设施项目量大面广，建议进一步改革项目管理方式，合理充分给基层赋权，进一步降低制度性交易成本，更好保障项目实施。一是创新财政资金管理方式。建议国家有关部门综合考虑地方人均财力、基础设施建设需求等，对基础设施建设扶持资金更多采用切块方式下达，增加县级安排项目自主权，提高资金使用的科学性灵活性，避免逐级申报影响资金使用效率和效益。二是改革项目审批制度。引导贫困地区学习借鉴工程建设项目审批制度改革试点地区先进经验，加快建立“多规合一”业务协同平台，并根据项目类型、投资规模等精简、合并审批环节，推行告知承诺制，分阶段实行“一家牵头、一窗受理、并联审批、限时办结”，进一步压缩审批时间，提高项目落地效率。三是优化项目前期手续办理方式。考虑到乡村道路、供水等小型基础设施对设计等要求不高，建议支持和鼓励基层将同类相似项目打捆进行设计、审批、招标等，降低单个项目中间费用，确保有限资金更多用于项目建设。