从进展到建议：脱贫攻坚的挑战与应对

贺达水　李攀辉　马志刚

对淅川等贫困地区的调研显示，脱贫攻坚正在推动贫困地区整体面貌发生巨大变化，贫困群众获得感显著增强。下一阶段，贫困地区应在继续集中力量完成脱贫攻坚目标任务前提下，加快推进产业培育与产业升级、政府主导与市场决定、外部支持与内生发展、脱贫攻坚与乡村全面振兴的“四个衔接”，夯实长远发展根基，促进经济社会持续健康发展。

一、脱贫攻坚正引领贫困地区发生历史性巨变

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，制定实施精准扶贫精准脱贫基本方略，集中全党全社会力量推进脱贫攻坚。在各方面共同努力下，贫困地区经济持续较快增长，贫困人口大幅减少，生产生活条件明显改善，办成了很多过去想办而没有办成的大事，在稳定脱贫道路上迈出了坚实步伐。一是基础设施短板加快补齐。坚持加大交通、水利、电力、通信等领域投入，推动贫困地区基础设施水平由薄弱落后转向全面提升，打破了长期以来的发展瓶颈制约。比如，淅川全县140个贫困村已全部通硬化路、通水、通电、通宽带，不少贫困村还修缮了老旧危房，新建了污水、垃圾处理设施。二是产业发展支撑得到加强。坚持把产业扶贫作为重要途径，既大力扶持改造种植、养殖等传统产业，又积极引入电商、光伏、乡村旅游等新兴产业，推动贫困地区产业结构由传统单一转向多业并兴，自我造血功能和发展活力明显增强。比如，淅川创新推进产业扶贫“短中长”三线结合，既确保贫困户短期能增收脱贫，又为其长远逐步致富创造条件。三是社会事业差距明显缩小。坚持公共资源向贫困地区倾斜配置，义务教育、医疗卫生、社会保障等加快发展，基本公共服务均等化取得突破性进展。比如，淅川构建基本医保、大病保险、大病补充保险、医疗补助、社会救助“五道防线”，大大减轻了贫困户患病负担；义务教育入学率、巩固率均高于全国平均水平。四是乡村治理基础日益巩固。针对过去贫困地区各类人才短缺、部分基层组织软弱涣散等突出问题，积极选派机关干部驻村帮扶，组织技术人员、致富能手与贫困村户结对，鼓励外出务工人员、退伍军人等返乡创业，扭转了农村人才外流、短缺匮乏的局面，推动基层组织建设和治理体系不断健全。比如，淅川抽调557名干部组成185支扶贫工作队，组织5400多名行业精锐参与入户帮扶，在脱贫攻坚中发挥了不可或缺的作用。

脱贫攻坚给贫困地区和贫困群众带来的变化具有里程碑意义，彰显了中国特色社会主义的政治优势和制度优势。在脱贫攻坚过程中，还形成了很多有价值的“副产品”。比如，给贫困地区留下了五级书记抓工作落实的领导体制，留下了强化考核监督促真抓实干的工作机制，留下了现代市场经济的理念和实践，留下了忠诚履职敢打硬仗的干部队伍，留下了大公无私甘于奉献的工作作风，留下了自力更生艰苦奋斗的拼搏精神，留下了扶贫济困崇德向善的时代美德，等等。这些无形的制度成果和精神财富弥足珍贵，是今后贫困地区继续发展前行的重要动力之源，值得进一步传承和弘扬。

二、继续推进脱贫攻坚面临的新问题新挑战

在脱贫攻坚取得决定性进展之后，当前贫困地区仍面临着一些共性问题和挑战。从不同地区反映的情况看，主要表现在以下几个方面。

第一，剩余贫困人口脱贫难度更大。预计到2018年底，全国贫困人口有望降到2000万左右，贫困发生率相应降到2%左右。届时全国贫困县将累计退出420多个（2018年脱贫县待2019年核查评估后退出），脱贫摘帽数量过半。目前贫困问题主要集中在深度贫困地区和特殊贫困人口。截至2017年底，334个深度贫困县有贫困人口1107万人，贫困发生率11.3%；3万多个深度贫困村中，有1.67万个贫困发生率超过20%。剩下的贫困人口，很多是残疾人、孤寡老人、长期患病者等特殊贫困群体，以及教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。像淅川县现有贫困人口中，低保、五保贫困户占比达69.9%，因病因残致贫人口比例超过68%，80%以上的贫困人口生活在深山区、石山区和库区。

第二，稳定脱贫基础不牢。这在产业扶贫上表现尤为明显。目前不少地方扶贫产业多集中在农业种养初级环节，产业同质化严重，配套设施和服务没跟上，不仅产品附加值偏低，而且很容易因市场波动、产品集中上市等影响贫困户收入。比如一些地方这几年林果种植面积快速增长，但冷藏保鲜、精深加工等配套设施不足，品牌培育、信息服务等有待加强，如何在“种得出”基础上“卖得好”、让群众持续增收受益，需要及早部署。一些地方依托制造业等设立的扶贫车间，不少也只是进行简单加工，规模小、技术弱、效益低，能否成为中长期支柱产业存在较大变数。过去不少贫困地区依靠劳务输出，使部分贫困群众实现了初步脱贫，但受内外环境变化等多重因素影响，2018年以来沿海地区不少承接劳动力转移的中小企业已经出现减少用工苗头，一些外出务工的贫困群众稳定就业的压力陡增。

第三，内生动力依然不足。采取超常规举措，加强外部支持，是很多地方脱贫攻坚能够取得决定性进展的关键所在。目前部分贫困地区、贫困群众对外部支持的依赖度较高，主体意识和内生动力仍然不强。调研中了解到，帮扶干部承担了大量工作，包括谋划脱贫路径、落实帮扶举措等，一旦扶贫工作队撤回，贫困村很可能又恢复无人干事、不会办事的状态。有的贫困地区设立了较多的护林员、护草员、护路员、护水员、保洁员等扶贫公益性岗位，财政支出不菲。在不少地方，乡村旅游、特色农业等一些脱贫产业，名义上贫困群众也占有股份，但运营基本依靠外部企业，群众主要通过土地流转、务工和分红获得收入，几乎不参与企业经营管理。

第四，考核监督有待改进。不少基层同志反映，现在对脱贫攻坚的考核监督过于注重过程，事事要求有记录、留痕迹，评估检查主要是查档案、翻卷宗，反而忽视了对扶贫实际效果的评价，有时甚至简单轻率下结论。这种考核监督方式，导致基层要花很大精力准备材料、算账、签字等，甚至于培训贫困户如何答题。调研中了解到，淅川县的一个贫困乡镇，用于与准备材料相关的支出占到了当年财政收入的三分之一。很多扶贫干部抱怨，现在干部填表任务没有减轻，原来叫“明白卡”，现在变成了“明白书”，而且还要求每一张都要用笔填写，即使同样的表格也不能复印。地方层层加码、花样繁多的过程检查，导致贫困县乡村基层干部负担很重，影响脱贫质量和实效。

第五，部分地区扶贫标准偏高。中央反复强调，要坚持现行扶贫标准，既不降低标准，也不吊高胃口。但一些贫困地区存在扶贫标准脱离实际、层层拔高的问题。比如，有的对贫困群众看病报销比例达到100%，对贫困户子女上学实行15年免费教育，甚至考上大学还发放助学金；有的贫困地区要求贫困村退出贫困发生率必须在2%以下，贫困户必须改窗改水改厕才算脱贫，等等。这种现象，使得贫困户与非贫困户特别是贫困边缘群体之间、贫困村与非贫困村之间极易相互攀比，也使得个别贫困户产生“等靠要”思想，造成事实上的“养懒汉”，还带来财政补助难以持续等问题。

调研中还发现，有的贫困地区存在大量举债搞扶贫、“寅吃卯粮”过度透支财力的做法，有的贫困地区过度依赖低保兜底来完成脱贫目标。这些给今后造成了潜在的财政金融风险隐患，需要未雨绸缪。(www.xing528.com)

三、适应脱贫攻坚新形势新变化推进“四个衔接”

总体来看，尽管脱贫攻坚任务依然艰巨，但与前几年相比，各地的帮扶资金更多、措施更实、经验更足、机制更成熟，并且全国所有区县农村低保标准均已高于国家扶贫标准，兜底能力更强。按照现有政策和工作力度，实现现行标准下的贫困人口脱贫目标、全面打赢脱贫攻坚战，是完全能够做到的。下一步，应坚持以脱贫攻坚统揽贫困地区经济社会发展全局，延续这几年经实践检验行之有效的体制机制、政策举措、工作方式方法，保持脱贫攻坚工作总体稳定；同时，根据脱贫攻坚形势变化，进一步调整优化扶贫政策举措，既要注重脱贫进度也要更加注重脱贫质量，既要努力实现脱贫目标也要着手谋划贫困乡村长远振兴。要注意做好“四个衔接”。

（一）做好产业培育与产业升级的衔接。加快培育新动能，实现新旧动能接续转换，将产业扶贫的“一时之益”转化为“长期之效”，是贫困地区和贫困群众长期稳定脱贫的必由之路。要发挥好贫困地区在资源环境、劳动力等方面的特色优势，适应新需求，做大劳动密集型产业，发展农产品精深加工、现代流通，开发乡村旅游、生态康养等新产业新业态，推进一二三产业融合。要回答好“市场在哪儿”这一问题，真正以市场需求为导向，用“互联网+”等新理念新模式拓宽市场渠道。要规划好区域产业布局，着眼未来、远近结合，有力有序推进，实现短期能脱贫、中期助巩固、未来可持续。

（二）做好政府主导与市场决定的衔接。调研中一些基层干部和群众担心，2020年攻坚期结束后，一旦扶贫工作回归常态，脱贫倾斜政策取消，脱贫持续性就可能打问号。当前推进脱贫攻坚，必须坚持政府主导，加大资金投入和政策支持。应继续把贫困地区基础设施建设作为重要领域，加大“四好农村路”建设、农田水利工程建设、电网改造升级、宽带网络建设等方面的投资，这可以收到扩内需、补短板、促脱贫等“一石三鸟”之效。今后促进贫困地区长远可持续发展，归根结底要靠市场力量。在脱贫攻坚后半程，应更加注重政府主导与让市场发挥决定性作用相结合。一是培养市场意识，不搞送钱送物的简单帮扶，提高贫困群众参与市场竞争的意识和能力，加强产业发展必需的基础设施建设，推动贫困地区更好融入大市场。二是培育市场主体，支持农民专业合作社、能人大户、龙头企业等新型经营主体发展，积极吸引外部企业前来投资兴业。三是优化市场环境，深化“放管服”改革，清理减少行政审批事项，加强事中事后监管，提升政务服务效能，建立公平竞争、优胜劣汰的市场环境。

（三）做好外部支持与内生动力的衔接。授人以鱼，不如授人以渔。一是优化帮扶政策举措，能让群众干的扶贫项目尽量让群众自己干，引导群众投工投劳建设自己的家园，避免脱贫攻坚对贫困乡村自身发展的“挤出效应”，防止助长“等靠要”现象。二是加强创业就业技能技术培训，让贫困农民获得长久脱贫之技，走上稳定脱贫之路。像发展乡村旅游扶贫，群众对厨艺、旅游服务、农家乐经营等培训需求强烈，应有针对性地开展培训，帮助他们更好经营发展、服务游客。三是发展壮大贫困村集体经济，在产业扶贫中对集体收入应有所安排，为村集体经济长远发展开辟稳定渠道，形成良性循环。四是注重培养本乡本土人才和致富带头人，强化返乡人员创业、担任村干部等支持政策，激励返乡人才扎根乡村、服务乡村。此外，在符合政策大方向的前提下，赋予地方落实政策更多的自主权与灵活性，鼓励县乡村基层从实际出发大胆探索实践，积极创新扶贫方式方法，创造性地开展工作。

（四）做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接。当前贫困地区正处于脱贫攻坚和实施乡村振兴战略的交汇期，随着贫困县逐步脱贫退出，推进两者的衔接过渡已非常迫切。一是做好规划统筹。贫困县正在制定实施乡村振兴规划，应把脱贫攻坚规划待完成的任务、工程、项目等纳入进去，继续予以资金支持，同时要研究如何巩固好脱贫成果，对脱贫攻坚期间建设的产业扶贫、基础设施、公共服务等项目，应安排后续支持，使其长久发挥作用。二是做好政策统筹。贫困县脱贫之后，经济社会发展仍然相对落后。应继续把摘帽县作为乡村振兴的重点来抓，把延续的倾斜支持政策尽早明确下来，给贫困县吃“定心丸”。三是做好工作统筹。对攻坚期内实施的易地扶贫搬迁、产业扶贫、劳务扶贫等重点举措，应安排好后续工作。四是做好群体统筹。调研中县乡村干部普遍反映，针对收入接近贫困户的非贫人口的扶持政策较少，这些群体生活质量处在“可上可下”的边缘，和脱贫户生活水平形成一定反差，当前涉贫信访中很大比例是这些边缘群体。已脱贫县应加大农村普惠性公益事业和公共设施的投入，培育特色产业，使农村非贫人口也能参与并受益。

四、对解决当前一些突出问题的建议

一是在着力解决剩余贫困人口脱贫的同时，有效防止返贫和产生新的贫困。到2020年之前，继续把解决现行标准下贫困人口脱贫作为主攻目标，确保焦点不散、靶心不变，同时注重巩固脱贫成果，下大力气解决好返贫、新贫等问题。研究出台防止返贫的一揽子政策举措，包括完善救助体系、引入保险机制等。支持有条件的贫困县将整合的涉农资金，统筹用于解决贫困村与非贫困村的基础设施和公共服务，允许已脱贫县采取适当方式支持边缘群体发展产业、实现就业。对一些垂直管理的部门和单位如电力、电信等，上级单位要指导要求其围绕贫困县脱贫攻坚规划，加大建设支持力度，更好发挥作用。

二是出台简便易行的脱贫攻坚考核评估实施办法。认真总结近两年的脱贫攻坚考核评估工作，立足“两不愁三保障”，加快出台基层好理解、易操作、简洁明了、客观公正的考核评估实施办法，摒弃重过程轻结果评价的考核方式，严禁多头考核、搭车考核，不能单纯以群众满意度高低“论英雄”。对一些地区出台的脱离实际、标准过高、过于繁琐的考核办法，应要求其实事求是地调整优化，发挥好考核“指挥棒”应有的作用。鼓励各地积极创新考核评估操作方式，比如，取交叉考核与第三方评估两者之长，将熟悉扶贫政策和实践的相关部门同志，与高校师生等第三方评估力量进行混编，使考核评估工作更契合实际。

三是切实减轻基层监督检查负担。采取果断措施，坚决刹住脱贫攻坚领域各级各类监督检查过于频繁的问题。对各级各部门开展监督检查的频次、时间、方式进一步提出要求，明确每年不得检查的时间段，明确内容相近的监督检查应整合实施。有关部门应加强信息共享，探索利用大数据手段分析研判基层扶贫实效，能利用现有数据的不得要求贫困乡村基层反复提供，为基层扎实开展帮扶创造必要的条件。地方党委和政府应加强对脱贫攻坚监督检查工作的统筹，对搞走马观花、形式主义、缺乏实效的“监督检查”，应追究相关人员责任。

四是重视贫困县乡村干部积极性问题。脱贫攻坚责任重、任务重，基层扶贫干部工作压力大、付出多，“弦”始终紧绷着，时间一长不可避免地会出现厌战、懈怠等消极情绪。调研中不少基层扶贫干部还反映，脱贫攻坚是一项政治任务，上级部门往往要求约束多，追责问责有余，激励关爱不足。解决好基层干部积极性问题，对于做好后半程脱贫攻坚工作至关重要。建议坚持脱贫实绩导向，对表现突出的贫困县、贫困乡镇的党政正职，在明确不脱贫不脱钩的前提下，应明确提职提级等激励政策。加大对贫困村干部关爱力度，参照第一书记等标准，给贫困村干部购买意外险。适当提高贫困县基层干部工资待遇。参照民族边疆地区的定向生制度，为贫困地区培养本土人才。

五是有效防范化解扶贫领域各类风险。越到脱贫攻坚最后关头，越要注意防范化解各类风险。防范化解金融风险，严格规范扶贫小额信贷发放，不搞“户贷企用”，禁止用于修建房屋、购置家电等生活消费，严防“因债返贫”。防范化解财政风险，对一些贫困地区已经利用城乡建设用地增减挂钩政策，通过拆旧复垦节余指标交易获得收入，应明确优先偿还易地扶贫搬迁贷款本息，防止地方政府还款不积极，把矛盾往后推，成为财政沉重包袱。防范化解过度兜底风险，应明确要求纠正全额报销医药费等超出当前发展阶段的做法，减轻未来发展负担。